Tema 12: Régimen jurídico del sector público

Policía Local de Andalucía · categoría de Policía

Resumen

El epígrafe corresponde al título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE núm. 236, de 2 de octubre de 2015), que entró en vigor al año de su publicación (disposición final decimoctava). Junto con la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, sustituyó a la Ley 30/1992, que la Ley 39/2015 derogó expresamente (disposición derogatoria única, 2.a). Es «legislación básica» porque se dicta al amparo del art. 149.1.18.ª de la Constitución (disposición final decimocuarta), aunque la subsección de órganos colegiados de la Administración General del Estado (arts. 19-22) solo se aplica al Estado. En el texto consolidado del BOE consultado el 01/10/2026, los arts. 1 a 37 conservan su redacción original. La ley regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones, los principios de la responsabilidad y de la potestad sancionadora y la organización de la Administración General del Estado y su sector público institucional (art. 1).

Disposiciones generales. La ley se aplica al sector público: Administración General del Estado, Administraciones autonómicas, entidades de la Administración Local y sector público institucional (art. 2.1). Este último lo forman los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, las entidades de derecho privado vinculadas (sujetas a la ley solo en lo que se refiera a ellas y, siempre, cuando ejerzan potestades administrativas) y las universidades públicas, que se rigen por su normativa y supletoriamente por esta ley (art. 2.2). Son Administraciones Públicas las tres territoriales (estatal, autonómicas y locales) más los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes; las entidades de derecho privado y las universidades forman parte del sector público, pero no son Administraciones Públicas (art. 2.3). Las Administraciones sirven con objetividad los intereses generales según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (art. 3.1, que recoge los principios del art. 103.1 CE), y respetan además once principios de actuación, del servicio efectivo a los ciudadanos a la cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones, pasando por la buena fe, la confianza legítima y la lealtad institucional (art. 3.1.a-k). Se relacionan entre sí por medios electrónicos (3.2) y cada una actúa con personalidad jurídica única (3.4). Cuando limitan derechos o exigen requisitos para una actividad deben aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, y pueden comprobar, verificar, investigar e inspeccionar (art. 4).

Órganos administrativos. Son órganos las unidades a las que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación es preceptiva (art. 5.1). Crear uno exige determinar su integración y dependencia jerárquica, delimitar sus funciones y competencias y dotarlo de créditos (5.3), y no se pueden crear órganos que dupliquen otros sin suprimir o restringir la competencia de estos (5.4). Los órganos dirigen a los dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio; su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria (art. 6). La Administración consultiva puede organizarse con órganos específicos con autonomía o con los servicios de asistencia jurídica, que no pueden recibir instrucciones de quien elaboró el acto consultado (art. 7). Es la base de la jerarquía dentro de un cuerpo de Policía Local: la orden del mando es una orden de servicio, y desobedecerla es materia disciplinaria, no un vicio del acto.

Competencia. Es irrenunciable y la ejerce el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo delegación o avocación; la delegación, la encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia no alteran la titularidad (art. 8.1). Si una norma atribuye la competencia a una Administración sin decir el órgano, instruyen y resuelven los órganos inferiores competentes por materia y territorio (8.3). La delegación (art. 9) puede hacerse en órganos de la misma Administración aunque no dependan jerárquicamente, o en sus organismos públicos; nunca se delegan las relaciones con la Jefatura del Estado, la Presidencia del Gobierno, las Cortes y los órganos equivalentes autonómicos, la adopción de disposiciones de carácter general, la resolución de recursos por el órgano que dictó el acto recurrido ni lo que excluya una ley (9.2). Se publica en el boletín oficial correspondiente (9.3), las resoluciones así dictadas se consideran del órgano delegante (9.4), no se delega lo ya delegado salvo autorización legal (9.5) y es revocable en cualquier momento (9.6). La avocación (art. 10) es la operación inversa: el superior asume un asunto de un órgano dependiente por circunstancias técnicas, económicas, sociales, jurídicas o territoriales, mediante acuerdo motivado notificado a los interesados; contra ese acuerdo no cabe recurso, aunque puede impugnarse con el que se interponga contra la resolución final (10.2).

La encomienda de gestión traslada solo actividades de carácter material o técnico, por eficacia o por falta de medios, sin ceder la titularidad ni los elementos sustantivos de la competencia; no puede tener por objeto prestaciones propias de los contratos del sector público y, entre Administraciones distintas, se formaliza mediante convenio (art. 11). La delegación de firma permite que los titulares de los órganos dependientes firmen resoluciones, no altera la competencia y no necesita publicación (art. 12). La suplencia cubre vacante, ausencia, enfermedad, abstención o recusación; si no hay suplente designado, ejerce la competencia quien designe el superior inmediato, y tampoco requiere publicación (art. 13). Un órgano que se considere incompetente remite directamente las actuaciones al competente y lo notifica (art. 14.1); los conflictos de atribuciones solo se plantean entre órganos de la misma Administración no relacionados jerárquicamente y sobre procedimientos no finalizados (14.3).

Órganos colegiados (arts. 15-22). Tienen un Secretario, que puede ser miembro o empleado público y vela por la legalidad formal y material del órgano (art. 16). Pueden reunirse y adoptar acuerdos de forma presencial o a distancia, salvo que su reglamento lo excluya (17.1). Para constituirse válidamente se requiere el Presidente y el Secretario (o sus suplentes) y la mitad, al menos, de los miembros (17.2). No se delibera sobre asuntos fuera del orden del día salvo que estén todos los miembros y la mayoría declare la urgencia (17.4); los acuerdos se adoptan por mayoría (17.5) y quien vota en contra o se abstiene queda exento de la responsabilidad que derive de ellos (17.6). El Secretario levanta acta de cada sesión, que se aprueba en la misma reunión o en la siguiente; las sesiones pueden grabarse (art. 18). Para la Administración del Estado, el Presidente dirime los empates con su voto (19.2.d), los miembros reciben la convocatoria con dos días de antelación (19.3.a) y pueden formular voto particular por escrito en dos días (19.5); se consideran órganos colegiados los formados por tres o más personas (20.1).

Abstención y recusación (arts. 23-24). Deben abstenerse y comunicarlo a su superior las autoridades y el personal en quienes concurra: interés personal en el asunto, ser administrador de una entidad interesada o tener litigio pendiente con un interesado; matrimonio o situación asimilable, parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o de afinidad hasta el segundo con interesados, administradores, asesores o representantes; amistad íntima o enemistad manifiesta; haber sido perito o testigo en el procedimiento; o relación de servicio con un interesado o servicios profesionales en los dos últimos años (23.2). Actuar pese a un motivo de abstención no invalida necesariamente el acto (23.4), pero genera responsabilidad (23.5). Los interesados pueden recusar en cualquier momento, por escrito y con la causa (24.1-2); el recusado responde al día siguiente y, si niega la causa, el superior resuelve en tres días (24.3-4). Contra esas resoluciones no hay recurso, sin perjuicio de alegar la recusación al recurrir el acto final (24.5).

Principios de la potestad sancionadora (arts. 25-31), que el Ayuntamiento aplica en las denuncias de la Policía Local por ordenanzas, tráfico o seguridad ciudadana. Legalidad: la potestad exige una norma con rango de ley que la reconozca y se ejerce con el procedimiento debido; en las entidades locales, según el título XI de la Ley 7/1985 (25.1); estos principios se extienden a la potestad disciplinaria sobre el personal propio (25.3). Irretroactividad: se aplican las normas vigentes al cometerse los hechos, salvo que la nueva favorezca al infractor, incluso para sanciones pendientes de cumplimiento (art. 26). Tipicidad: solo son infracciones las previstas por una ley, clasificadas en leves, graves y muy graves; los reglamentos pueden graduar sin crear infracciones y no cabe la analogía (art. 27). Para la Administración Local, la Ley 7/1985 permite a las ordenanzas tipificar infracciones de convivencia en defecto de norma sectorial (art. 139) y fija multas de hasta 750, 1.500 y 3.000 euros para las leves, graves y muy graves, salvo previsión legal distinta (art. 141). Responsabilidad: solo responden las personas físicas y jurídicas (y los entes sin personalidad cuando una ley les reconozca capacidad de obrar) a título de dolo o culpa; la sanción es compatible con reponer la situación y con indemnizar los daños, y si la obligación es de varios responden solidariamente (art. 28).

Proporcionalidad (art. 29): ninguna sanción puede implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad; las multas deben fijarse de modo que cometer la infracción no resulte más beneficioso que cumplir la norma; se gradúa por la culpabilidad o intencionalidad, la continuidad, la naturaleza de los perjuicios y la reincidencia (más de una infracción de la misma naturaleza en un año, declarada por resolución firme en vía administrativa); puede imponerse en el grado inferior; si una infracción deriva necesariamente de otra, solo se sanciona la más grave, y se sanciona la infracción continuada. Prescripción (art. 30): si la ley sectorial no dice otra cosa, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses; las sanciones, a los tres años, dos años y un año. El plazo de la infracción corre desde que se cometió (o desde que cesó la conducta continuada o permanente) y se interrumpe al iniciarse, con conocimiento del interesado, el procedimiento, que vuelve a correr si está paralizado más de un mes sin culpa del presunto responsable. Concurrencia (art. 31): no se sanciona lo ya sancionado penal o administrativamente si hay identidad de sujeto, hecho y fundamento («non bis in idem»). El procedimiento sancionador en sí está en la Ley 39/2015 (por ejemplo, arts. 63-64, 85 y 89-90), que se estudia en el tema 11.

Responsabilidad patrimonial (arts. 32-37). Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión en sus bienes y derechos que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo fuerza mayor o daños que tengan el deber jurídico de soportar; anular un acto no da derecho por sí solo a indemnización (32.1). El daño debe ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado (32.2). También hay responsabilidad del Estado legislador por leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la UE, con requisitos propios (32.3-6). Si varias Administraciones actúan de forma conjunta responden solidariamente (33.1). No se indemnizan los daños que no se pudieron prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica (34.1); la indemnización se calcula al día de la lesión y se actualiza con el Índice de Garantía de la Competitividad (34.3), y puede pagarse en especie o a plazos si hay acuerdo (34.4). Aunque la Administración actúe en relaciones de derecho privado, la responsabilidad se exige por estos mismos artículos (art. 35). Por los daños que cause un agente, el particular reclama directamente a la Administración (36.1); esta, si indemniza, exige de oficio al agente la responsabilidad en que incurrió por dolo, o culpa o negligencia graves, con un procedimiento de alegaciones (15 días), prueba (15), audiencia (10), propuesta (5) y resolución (5), que pone fin a la vía administrativa (36.2-5). La responsabilidad penal se exige según su legislación y no suspende el procedimiento patrimonial salvo que haga falta fijar antes los hechos (art. 37). El procedimiento de reclamación está en la Ley 39/2015: el derecho prescribe al año del hecho o de la manifestación del daño (art. 67.1) y, pasados seis meses sin resolución, puede entenderse desestimada (art. 91.3). El título preliminar sigue con el funcionamiento electrónico (arts. 38-46) y los convenios (arts. 47-53), que el epígrafe no menciona.

Claves para el examen

• Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: legislación básica (art. 149.1.18.ª CE); en vigor desde el 2/10/2016; con la Ley 39/2015 sustituye a la Ley 30/1992.
• Son Administraciones Públicas: AGE, comunidades autónomas, entidades locales y organismos públicos y entidades de derecho público vinculados (art. 2.3).
• Principios del art. 3.1: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación; cada Administración, personalidad jurídica única (3.4).
• Art. 4: proporcionalidad y medida menos restrictiva al limitar derechos o exigir requisitos.
• Incumplir instrucciones u órdenes de servicio no invalida por sí solo el acto; sí puede generar responsabilidad disciplinaria (art. 6.2).
• Competencia irrenunciable (art. 8.1); delegación, encomienda, delegación de firma y suplencia no cambian la titularidad.
• Indelegable (art. 9.2): relaciones con Jefatura del Estado, Presidencia, Cortes y equivalentes autonómicos; disposiciones generales; recursos contra los propios actos; lo que excluya una ley.
• Avocación: acuerdo motivado y notificado; contra él no cabe recurso autónomo (art. 10.2).
• Encomienda: solo actividades materiales o técnicas; delegación de firma y suplencia no se publican (arts. 11-13).
• Colegiados: quórum de Presidente, Secretario y la mitad de los miembros (17.2); quien vota en contra o se abstiene queda exento (17.6).
• Abstención: consanguinidad hasta el 4.º grado, afinidad hasta el 2.º; servicios profesionales en los últimos 2 años (art. 23.2). Recusación: el superior resuelve en 3 días (24.4).
• Potestad sancionadora: reserva de ley (25.1), irretroactividad salvo lo favorable (26), tipicidad sin analogía (27), dolo o culpa (28).
• Prescripción supletoria (art. 30.1): infracciones 3 años / 2 años / 6 meses; sanciones 3 años / 2 años / 1 año.
• Non bis in idem: identidad de sujeto, hecho y fundamento (art. 31.1). Multas por ordenanzas: hasta 750 / 1.500 / 3.000 euros (art. 141 Ley 7/1985).
• Responsabilidad patrimonial: daño efectivo, evaluable e individualizado (32.2); el particular reclama a la Administración, que repite contra el agente por dolo, o culpa o negligencia graves (art. 36).

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