Tema 11: El procedimiento administrativo común

Policía Local de Andalucía · categoría de Policía

Resumen

La legislación básica de procedimiento administrativo común es hoy la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE núm. 236 de 02/10/2015). Junto con la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (tema 12), sustituyó a la Ley 30/1992 y a la Ley 11/2007 de acceso electrónico, que deroga expresamente (disposición derogatoria única). Se dicta al amparo del art. 149.1.18.ª de la Constitución (disposición final primera) y entró en vigor al año de su publicación, el 2 de octubre de 2016, aunque las previsiones sobre registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general y archivo único electrónico no produjeron efectos hasta el 2 de abril de 2021 (disposición final séptima). Regula los requisitos de validez y eficacia de los actos, el procedimiento común (incluidos el sancionador y el de responsabilidad patrimonial) y los principios de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria (art. 1). Se aplica a todo el sector público: Administración General del Estado, comunidades autónomas, entidades locales y sector público institucional (art. 2). El texto consolidado del BOE está vigente y sin derogar a 01/10/2026; se han modificado varios preceptos (entre ellos, los arts. 9, 10, 28, 32 y 77 y parte del título VI) y la STC 55/2018 anuló el apartado 2 de la disposición final primera y un párrafo del art. 6.4.

Título I: las personas interesadas. Tienen capacidad de obrar las personas físicas o jurídicas que la tengan según las normas civiles, los menores para los derechos que el ordenamiento les deja ejercer sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela y, cuando la ley lo declare, los grupos de afectados, entidades sin personalidad y patrimonios independientes (art. 3). Son interesados quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos, quienes tienen derechos que pueden resultar afectados y quienes, con intereses legítimos afectados, se personan antes de la resolución definitiva (art. 4). Se puede actuar por representante; hay que acreditar la representación para solicitar, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, recurrir, desistir y renunciar, y se presume para los actos de mero trámite. La falta de acreditación se subsana en diez días (art. 5). Los poderes inscritos en el registro electrónico de apoderamientos valen como máximo cinco años (art. 6.6). Si hay varios interesados, se actúa con el que hayan señalado o, en su defecto, con el que figure en primer término (art. 7). Los arts. 9 a 12 regulan la identificación y la firma electrónicas, y la firma solo es obligatoria para solicitar, declarar o comunicar, recurrir, desistir y renunciar (art. 11.2).

Título II: la actividad de las administraciones. El art. 13 recoge los derechos de las personas (punto de acceso general electrónico, asistencia en medios electrónicos, lenguas oficiales, acceso a la información pública, trato respetuoso, protección de datos…). Las personas físicas eligen si se relacionan o no por medios electrónicos, pero están obligados las personas jurídicas, las entidades sin personalidad, los profesionales de colegiación obligatoria en su actividad profesional, quienes representen a un obligado y los empleados públicos por razón de su condición (art. 14). Cada Administración tiene un Registro Electrónico General, y los documentos pueden presentarse en cualquier registro electrónico del sector público, en Correos, en consulados o en las oficinas de asistencia en materia de registros (art. 16). Solo es obligatorio comparecer cuando lo prevé una norma con rango de ley (art. 19). Los interesados no tienen que aportar documentos que ya tenga o haya elaborado cualquier Administración, y no se les pueden exigir originales salvo excepción normativa (art. 28).

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos (art. 21.1). El plazo lo fija la norma de cada procedimiento, sin pasar de seis meses salvo ley o Derecho de la Unión Europea, y si no lo fija es de tres meses (art. 21.2 y 21.3). Puede suspenderse en los casos del art. 22 (requerimientos de subsanación, informes preceptivos, por un máximo de tres meses, pruebas técnicas…) y ampliarse excepcionalmente sin recurso posible (art. 23). Si vence sin resolución, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado el silencio es, por regla general, estimatorio, salvo que una ley o el Derecho europeo o internacional digan lo contrario. Es desestimatorio en el derecho de petición, en el dominio o servicio público, en las actividades que puedan dañar el medio ambiente, en la responsabilidad patrimonial y en la impugnación de actos y la revisión de oficio (art. 24). En los procedimientos iniciados de oficio, si podían reconocer derechos se entienden desestimados, y si eran sancionadores o de gravamen se produce la caducidad (art. 25).

Términos y plazos (arts. 29-33). Obligan a la Administración y a los interesados. Los plazos por horas son hábiles y no pueden durar más de veinticuatro; los fijados por días son hábiles, sin sábados, domingos ni festivos, y se cuentan desde el día siguiente a la notificación o publicación. Los fijados en meses o años terminan el mismo día del mes de vencimiento, o el último día del mes si no lo hay. Si el último día es inhábil, el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente, y el día hábil en el municipio del interesado pero inhábil en la sede del órgano, o al revés, se considera inhábil (art. 30). El registro electrónico admite documentos las veinticuatro horas de todos los días del año, y lo presentado en día inhábil se entiende presentado en la primera hora del primer día hábil siguiente (art. 31). La ampliación de plazos no puede pasar de la mitad del plazo y debe acordarse antes de que venza (art. 32), y la tramitación de urgencia reduce los plazos a la mitad, salvo los de presentación de solicitudes y recursos (art. 33).

Título III: los actos administrativos. Los dicta el órgano competente conforme al procedimiento, y su contenido debe ser determinado y adecuado a sus fines (art. 34). Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, entre otros, los que limitan derechos, los que resuelven recursos o revisiones de oficio, los que se apartan del criterio anterior, los que rechazan pruebas, las propuestas y resoluciones sancionadoras y los discrecionales (art. 35). Se producen por escrito a través de medios electrónicos (art. 36). Se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa; la eficacia queda demorada si depende de notificación, publicación o aprobación superior, y solo excepcionalmente cabe eficacia retroactiva (art. 39). La notificación se cursa en diez días, con el texto íntegro, los recursos procedentes, el órgano y el plazo (art. 40). Se practica preferentemente por medios electrónicos (art. 41). En papel, si el interesado no está en el domicilio, puede recogerla cualquier persona mayor de catorce años que se identifique, y si nadie la recoge se intenta otra vez, una sola vez, dentro de los tres días siguientes y en una franja horaria distinta (art. 42). La electrónica se entiende rechazada a los diez días naturales sin acceso (art. 43). La infructuosa se hace por anuncio en el BOE (art. 44), y algunos actos se publican en lugar de notificarse (art. 45).

La invalidez de los actos. Son nulos de pleno derecho los que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo, los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, los de contenido imposible, los constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella, los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento, los que dan facultades o derechos sin los requisitos esenciales y los que diga una ley (art. 47.1). Son anulables los que incurren en cualquier otra infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder; el defecto de forma solo anula si el acto carece de los requisitos formales indispensables o causa indefensión, y la actuación fuera de plazo solo si así lo impone la naturaleza del plazo (art. 48). La invalidez no se extiende a los actos sucesivos independientes ni a las partes independientes del acto (art. 49). Además, un acto viciado puede convertirse en otro (art. 50), se conservan los trámites que no habrían cambiado (art. 51) y los actos anulables pueden convalidarse (art. 52).

Título IV: el procedimiento. El interesado tiene derecho a conocer el estado de la tramitación, a no presentar originales ni documentos que ya tenga la Administración, a alegar y a ser asistido por asesor, y en el sancionador a ser notificado de los cargos y a la presunción de no existencia de responsabilidad (art. 53). El procedimiento se inicia de oficio o a solicitud del interesado (art. 54). De oficio, puede ser por propia iniciativa, por orden superior, por petición razonada de otros órganos o por denuncia, y la denuncia no hace interesado al denunciante (arts. 58-62). Los procedimientos sancionadores se inician siempre de oficio, con la fase instructora y la sancionadora en órganos distintos (art. 63). Pueden adoptarse medidas provisionales; si se adoptan antes de iniciar el procedimiento, deben confirmarse en los quince días siguientes (art. 56). La solicitud defectuosa se subsana en diez días con la advertencia de tenerla por desistida (art. 68), y la declaración responsable y la comunicación permiten iniciar la actividad desde el día de su presentación (art. 69). En la instrucción se presentan alegaciones antes de la audiencia (art. 76) y hay un período de prueba de diez a treinta días (art. 77). Los hechos constatados por funcionarios con condición de autoridad en documentos que cumplan los requisitos legales hacen prueba salvo que se acredite lo contrario (art. 77.5). Los informes son facultativos y no vinculantes salvo disposición en contrario, y se emiten en diez días (art. 80). La audiencia dura entre diez y quince días (art. 82), y la información pública, al menos veinte días (art. 83).

Terminación y ejecución. Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia, la caducidad y la imposibilidad material sobrevenida (art. 84). En el sancionador, el reconocimiento de responsabilidad y el pago voluntario de una sanción solo pecuniaria dan lugar a reducciones de al menos el 20 %, acumulables, si el interesado renuncia a recurrir en vía administrativa (art. 85). Cabe la terminación convencional (art. 86). La resolución decide todas las cuestiones planteadas y, en los procedimientos a solicitud del interesado, no puede agravar su situación inicial (art. 88). Si el procedimiento a solicitud del interesado se paraliza por su culpa, la Administración le advierte de que caducará en tres meses (art. 95). La tramitación simplificada se resuelve en treinta días (art. 96). Los actos administrativos son inmediatamente ejecutivos, salvo suspensión, sanciones aún recurribles en vía administrativa, disposición en contrario o necesidad de aprobación superior (art. 98). La ejecución forzosa exige apercibimiento previo y se hace por apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o compulsión sobre las personas, eligiendo el medio menos restrictivo de la libertad. Para entrar en un domicilio hace falta el consentimiento del titular o autorización judicial (arts. 99-100).

Título V: la revisión en vía administrativa. De oficio, la Administración puede declarar en cualquier momento la nulidad de los actos del art. 47.1 que hayan puesto fin a la vía administrativa o no se hayan recurrido en plazo, con dictamen favorable del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico (art. 106). Los actos favorables anulables solo puede impugnarlos ante la jurisdicción contencioso-administrativa tras declararlos lesivos, en el plazo de cuatro años y, en las entidades locales, por acuerdo del Pleno (art. 107). Puede revocar sus actos de gravamen o desfavorables mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, y rectificar en cualquier momento los errores materiales, de hecho o aritméticos (art. 109). Los recursos administrativos (arts. 112-126) no caben contra disposiciones generales y, por regla general, no suspenden la ejecución del acto (art. 117). El recurso de alzada se dirige contra actos que no ponen fin a la vía administrativa, ante el superior jerárquico; se interpone en un mes si el acto es expreso y se resuelve en tres meses (arts. 121-122). La reposición es potestativa contra los actos que agotan la vía administrativa, ante el mismo órgano que los dictó, en un mes, y se resuelve en un mes (arts. 123-124). El recurso extraordinario de revisión procede contra actos firmes por las cuatro causas del art. 125.1: cuatro años si es por error de hecho y tres meses en los demás casos (art. 125.2).

Claves para el examen

• Ley 39/2015: legislación básica de procedimiento común; derogó la Ley 30/1992 y la Ley 11/2007 (disposición derogatoria única).
• Vigor: 2 de octubre de 2016; registros y archivo electrónicos, desde el 2 de abril de 2021 (disposición final séptima).
• Representación: se acredita para solicitar, recurrir, desistir y renunciar; se presume en el mero trámite; se subsana en 10 días (art. 5).
• Obligados a relacionarse electrónicamente: personas jurídicas, entidades sin personalidad, colegiados obligatorios, sus representantes y empleados públicos (art. 14.2).
• Plazo para resolver: el de la norma, sin pasar de 6 meses salvo ley; si no lo hay, 3 meses (art. 21).
• Silencio a solicitud del interesado: estimatorio por regla general; desestimatorio en petición, dominio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial e impugnaciones (art. 24).
• De oficio sin resolver: desestimación si podía reconocer derechos; caducidad si es sancionador o de gravamen (art. 25).
• Días hábiles: sin sábados, domingos ni festivos; ampliación hasta la mitad; urgencia, a la mitad salvo solicitudes y recursos (arts. 30, 32 y 33).
• Notificación: cursarla en 10 días; en papel la recoge un mayor de 14 años; la electrónica se entiende rechazada a los 10 días naturales; si es infructuosa, anuncio en el BOE (arts. 40-44).
• Nulidad: art. 47.1 (amparo, incompetencia manifiesta por materia o territorio, contenido imposible, delito, falta total de procedimiento…); anulabilidad: cualquier otra infracción, incluida la desviación de poder (art. 48).
• Sancionador: siempre de oficio, instrucción y resolución en órganos distintos (art. 63); la denuncia no hace interesado (art. 62.5).
• Prueba: de 10 a 30 días; los hechos constatados por funcionarios con condición de autoridad hacen prueba salvo que se acredite lo contrario (art. 77).
• Reducciones por reconocimiento de responsabilidad o pago voluntario: al menos el 20 % (art. 85.3).
• Ejecución forzosa: apremio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión; se elige el medio menos restrictivo; para entrar en un domicilio, consentimiento o autorización judicial (art. 100).
• Recursos: alzada en 1 mes y se resuelve en 3; reposición en 1 mes y se resuelve en 1; revisión extraordinaria en 4 años (error de hecho) o 3 meses; lesividad en 4 años (arts. 107 y 122-125).

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