Tema 21: Ley 40/2015: potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial

Policía Local del País Vasco · Agente de la Escala Básica (Udaltzaina)

Resumen

El tema 21 estudia tres partes del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (BOE-A-2015-10566), cuyos artículos de este tema siguen con la redacción original, en vigor desde el 2 de octubre de 2016: el capítulo I (arts. 1-4, disposiciones generales), el capítulo III (arts. 25-31, principios de la potestad sancionadora) y el capítulo IV (arts. 32-37, responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas). Son normas básicas que obligan también a la Administración de la Comunidad Autónoma de Euskadi, a las Diputaciones Forales y a los ayuntamientos, y por tanto a los cuerpos de Policía Local cuando denuncian infracciones administrativas o causan daños en el servicio. Los órganos colegiados, la abstención y la recusación (arts. 5-24) son del tema 15, y el procedimiento sancionador y el de responsabilidad patrimonial se tramitan con la Ley 39/2015 (tema 20).

Objeto y ámbito (arts. 1 y 2). La Ley establece las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad y de la potestad sancionadora y la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional (art. 1). Se aplica al sector público, formado por la Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas, las entidades de la Administración Local y el sector público institucional (art. 2.1). Este último lo integran los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes, las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (sujetas a las normas que se refieran a ellas, en particular a los principios del art. 3, y siempre que ejerzan potestades administrativas) y las Universidades públicas, que se rigen por su normativa específica y supletoriamente por esta Ley (art. 2.2). Son Administraciones Públicas las tres Administraciones territoriales y los organismos públicos y entidades de derecho público de la letra a) (art. 2.3).

Principios generales (art. 3). Las Administraciones sirven con objetividad los intereses generales y actúan según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho (art. 3.1, que repite el art. 103.1 de la Constitución). Además deben respetar once principios de actuación: servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública; planificación y dirección por objetivos y evaluación de resultados; eficacia; economía y adecuación de los medios a los fines; eficiencia en el uso de los recursos, y cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones. Se relacionan entre sí por medios electrónicos que aseguren la interoperabilidad y la seguridad y protejan los datos personales (art. 3.2), actúan bajo la dirección de sus órganos de gobierno (art. 3.3) y cada una lo hace con personalidad jurídica única (art. 3.4).

Principios de intervención (art. 4). Cuando una Administración limita el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exige requisitos para desarrollar una actividad, debe aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para proteger el interés público, justificar su adecuación a los fines y no causar diferencias de trato discriminatorias; también debe evaluar periódicamente sus efectos (art. 4.1). Para velar por el cumplimiento de los requisitos puede comprobar, verificar, investigar e inspeccionar hechos, actos y actividades dentro de sus competencias y con los límites de la protección de datos (art. 4.2). Es el fundamento de buena parte de la actividad inspectora de la Policía Local.

Legalidad, irretroactividad y tipicidad (arts. 25-27). La potestad sancionadora solo se ejerce cuando la reconoce expresamente una norma con rango de ley, con el procedimiento previsto y, para las Entidades Locales, conforme al título XI de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local (art. 25.1), que permite a las ordenanzas tipificar infracciones en defecto de ley sectorial. El ejercicio corresponde a los órganos que la tengan atribuida por disposición legal o reglamentaria (art. 25.2). Estas reglas se extienden a la potestad disciplinaria sobre el personal, pero no a la potestad sancionadora sobre contratistas o sobre quienes se relacionan con la Administración por la legislación patrimonial (art. 25.3 y 4). Se aplican las disposiciones vigentes cuando se cometen los hechos, salvo que las nuevas favorezcan al infractor en la tipificación, la sanción o los plazos de prescripción, incluso para sanciones pendientes de cumplimiento (art. 26). Solo son infracciones las previstas por una ley, que las clasifica en leves, graves y muy graves; las sanciones también las delimita la ley; los reglamentos pueden introducir especificaciones o graduaciones sin crear infracciones o sanciones nuevas, y las normas sancionadoras no se aplican por analogía (art. 27).

Responsabilidad y proporcionalidad (arts. 28 y 29). Solo pueden ser sancionadas las personas físicas y jurídicas y, si una ley les reconoce capacidad de obrar, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad y los patrimonios independientes, siempre a título de dolo o culpa (art. 28.1). La sanción es compatible con exigir la reposición de la situación alterada y la indemnización de daños, que fija el órgano sancionador (art. 28.2); si la obligación legal corresponde a varias personas conjuntamente, responden de forma solidaria, aunque la multa se individualiza cuando sea posible (art. 28.3). Las sanciones administrativas nunca pueden implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad (art. 29.1); cometer la infracción no puede resultar más beneficioso que cumplir la norma (art. 29.2), y la graduación atiende a la culpabilidad o intencionalidad, la continuidad o persistencia, la naturaleza de los perjuicios y la reincidencia en el término de un año declarada por resolución firme en vía administrativa (art. 29.3). Cabe imponer la sanción en el grado inferior (art. 29.4); si una infracción deriva necesariamente de otra, solo se impone la sanción de la más grave (art. 29.5), y la pluralidad de acciones con un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión es infracción continuada (art. 29.6).

Prescripción y concurrencia (arts. 30 y 31). Rigen los plazos de cada ley; a falta de ellos, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses, y las sanciones por faltas muy graves a los tres años, por graves a los dos y por leves al año (art. 30.1). El plazo de la infracción corre desde que se cometió o, si es continuada o permanente, desde que terminó la conducta; lo interrumpe el inicio con conocimiento del interesado del procedimiento sancionador, y el plazo se reinicia si el expediente queda paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable (art. 30.2). El de la sanción corre desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución o haya pasado el plazo para recurrirla; lo interrumpe el inicio del procedimiento de ejecución con conocimiento del interesado, y vuelve a transcurrir si este se paraliza más de un mes por causa no imputable al infractor (art. 30.3). Por el principio non bis in idem, no se sancionan hechos ya sancionados penal o administrativamente si hay identidad de sujeto, hecho y fundamento (art. 31.1); una sanción de un órgano de la Unión Europea por los mismos hechos se tiene en cuenta para graduar la nueva (art. 31.2).

Responsabilidad patrimonial: principios (art. 32). Los particulares tienen derecho a ser indemnizados de toda lesión en sus bienes y derechos que sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo fuerza mayor o daños que tengan el deber jurídico de soportar; la anulación de un acto no presupone por sí sola derecho a indemnización (art. 32.1). El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado (art. 32.2). Existe también la responsabilidad del Estado legislador por leyes declaradas inconstitucionales o normas contrarias al Derecho de la Unión Europea, siempre que el particular haya obtenido sentencia firme desestimatoria de un recurso en el que alegó ese vicio (art. 32.3 a 5). La responsabilidad por el funcionamiento de la Administración de Justicia se rige por la LOPJ (art. 32.7). El texto refundido de contratos de 2011 al que remite el art. 32.9 lo derogó la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (disposición derogatoria única), que hoy regula los daños causados a terceros durante la ejecución de los contratos en su art. 196.

Concurrencia, indemnización y responsabilidad del personal (arts. 33-37). Si el daño deriva de fórmulas conjuntas de actuación, las Administraciones responden frente al particular de forma solidaria; en otros casos de concurrencia se reparte según competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención, y es solidaria si no puede determinarse (art. 33). Solo se indemnizan los daños que no haya deber jurídico de soportar, no los imprevisibles o inevitables según el estado de la ciencia o de la técnica; la cuantía se calcula al día en que se produjo la lesión y se actualiza con el Índice de Garantía de la Competitividad, y puede sustituirse por compensación en especie o pagos periódicos si hay acuerdo (art. 34). La responsabilidad de Derecho privado se exige igualmente por los arts. 32 y siguientes (art. 35). Para hacer efectiva la responsabilidad patrimonial, los particulares reclaman directamente a la Administración, no al agente, por los daños causados por su personal (art. 36.1); la Administración que ha pagado exige de oficio a sus autoridades y personal la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves, en un procedimiento con alegaciones de quince días, prueba de quince, audiencia de diez y propuesta y resolución en cinco días cada una, que pone fin a la vía administrativa (art. 36). La responsabilidad penal se exige según su legislación y no suspende el procedimiento patrimonial salvo que los hechos deban fijarse en el orden penal (art. 37).

Claves para el examen

• Art. 1: la Ley regula las bases del régimen jurídico, los principios de responsabilidad y de la potestad sancionadora y la AGE.
• Art. 2.3: son Administraciones Públicas la AGE, las CCAA, las Entidades Locales y sus organismos y entidades de derecho público.
• Art. 2.2.c: las Universidades públicas, por su normativa específica y supletoriamente por la Ley 40/2015.
• Art. 3.2: las Administraciones se relacionan entre sí por medios electrónicos.
• Art. 4.1: proporcionalidad y medida menos restrictiva al limitar derechos.
• Art. 25.1: potestad sancionadora solo si la reconoce una norma con rango de ley.
• Art. 26.2: la norma sancionadora favorable es retroactiva, incluso para sanciones pendientes de cumplimiento.
• Art. 27.4: las normas sancionadoras no se aplican por analogía.
• Art. 28.1: solo se sanciona a título de dolo o culpa.
• Art. 29.1: ninguna sanción administrativa puede suponer privación de libertad.
• Art. 30.1 (sin plazo legal): infracciones 3 años / 2 años / 6 meses; sanciones 3 años / 2 años / 1 año.
• Art. 31.1: non bis in idem = identidad de sujeto, hecho y fundamento.
• Art. 32.2: daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
• Art. 34.1: no se indemniza lo imprevisible o inevitable según el estado de la ciencia o de la técnica.
• Art. 36.2: acción de regreso contra el personal solo por dolo, o culpa o negligencia graves.

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