Tema 18: Fuentes del derecho administrativo y principio de legalidad

Policía Local del País Vasco · Agente de la Escala Básica (Udaltzaina)

Resumen

Las fuentes del derecho administrativo son las normas de las que nacen las reglas que vinculan a la Administración. El art. 1.1 del Código Civil enumera las fuentes del ordenamiento: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho. Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2). La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y resulta probada (art. 1.3); los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador (art. 1.4). La jurisprudencia no es fuente, pero complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo (art. 1.6), y los tratados internacionales se aplican directamente cuando se han publicado íntegramente en el BOE (art. 1.5). Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación si no disponen otra cosa (art. 2.1).

La ley: concepto y clases. La ley es la norma escrita que aprueba el poder legislativo (Cortes Generales o parlamentos autonómicos, como el Parlamento Vasco) y que está subordinada solo a la Constitución. La Constitución distingue la ley orgánica y la ley ordinaria. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución; su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81 CE). Las leyes ordinarias regulan las demás materias y se aprueban por mayoría simple.

Normas del Gobierno con rango de ley. Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias no reservadas a ley orgánica (art. 82.1 CE): por ley de bases para formar textos articulados y por ley ordinaria para refundir textos legales (art. 82.2). La delegación debe ser expresa, para materia concreta y con plazo; se agota con la publicación de la norma, no puede ser implícita ni por tiempo indeterminado ni subdelegarse en autoridades distintas del Gobierno (art. 82.3). Las leyes de bases no pueden autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas (art. 83). Estas normas se llaman decretos legislativos (art. 85). En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar decretos-leyes, que no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al derecho electoral general, y que el Congreso debe convalidar o derogar en los treinta días siguientes a su promulgación (art. 86).

En Euskadi, la Ley 7/1981, de Gobierno, permite al Parlamento Vasco delegar en el Gobierno Vasco la potestad de dictar decretos legislativos, salvo en las materias que excluye su art. 52.1: desarrollo de los derechos fundamentales, ordenamiento básico del Gobierno o régimen jurídico de la Administración vasca, régimen general de relaciones con los Territorios Históricos, legislación electoral y normas institucionales que requieran un procedimiento especial. Igual que en la Constitución, la delegación se hace por ley de bases para textos articulados o por ley ordinaria para refundir (art. 52.2). Un ejemplo cercano es el Decreto Legislativo 1/2020, texto refundido de la Ley de Policía del País Vasco.

El reglamento y la titularidad de la potestad reglamentaria. El reglamento es la norma escrita dictada por la Administración, de rango inferior a la ley. La Constitución atribuye al Gobierno la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE). El art. 128.1 de la Ley 39/2015 reparte la potestad reglamentaria entre el Gobierno de la Nación, los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas, conforme a sus Estatutos, y los órganos de gobierno locales, conforme a la Constitución, los Estatutos y la LBRL. En Euskadi, el Gobierno Vasco ejerce la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 16 Ley 7/1981), y los consejeros dictan órdenes (art. 61).

Límites de la potestad reglamentaria. Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a las Cortes o a los parlamentos autonómicos, y, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, tributos ni otras prestaciones personales o patrimoniales de carácter público (art. 128.2 Ley 39/2015). La ley vasca de Gobierno añade que las normas reglamentarias no pueden establecer penas ni imponer exacciones, y que solo pueden imponer sanciones o multas cuando la ley lo autorice expresamente (art. 62). Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE; art. 54 Ley 7/1981).

Procedimiento y principios. La Ley 39/2015 regula los principios de buena regulación (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia: art. 129), la evaluación normativa (art. 130), la planificación normativa (art. 132) y la participación ciudadana (art. 133), y exige publicar las normas en el diario oficial para que entren en vigor (art. 131). Pero la STC 55/2018, de 24 de mayo, declaró contrarios al orden constitucional de competencias los arts. 129 (salvo los párrafos segundo y tercero del apartado 4), 130, 132 y 133 (salvo el inciso de la consulta pública previa del apartado 1 y el primer párrafo del apartado 4), y anuló incisos del art. 129.4: esas reglas solo valen para el Estado y no se aplican al Gobierno Vasco. Para él rige la Ley vasca 6/2022, de 30 de junio, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General, que derogó la Ley 8/2003: define la disposición de carácter general como la que innova el ordenamiento y sirve de fundamento para una pluralidad de actos (art. 3.1), fija sus propios principios de calidad normativa, entre ellos la igualdad lingüística (art. 4), exige redactar las disposiciones en euskera y castellano (art. 5), prevé un plan anual normativo publicado en los tres primeros meses de cada año (art. 8) y una consulta previa a la ciudadanía de al menos quince días (art. 11).

La jerarquía normativa. La Constitución la garantiza (art. 9.3 CE) y el Código Civil la traduce en que carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2). En la cúspide está la Constitución; después, las normas con rango de ley (leyes orgánicas y ordinarias, decretos legislativos y decretos-leyes, cada una en su ámbito), y debajo los reglamentos. Entre estos, en el Estado van primero las disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente del Gobierno o acordado en Consejo de Ministros y después las órdenes ministeriales (art. 24.2 Ley 50/1997). En Euskadi, primero los decretos del Gobierno y después las órdenes de los departamentos (art. 59 Ley 7/1981). Son nulos de pleno derecho los preceptos reglamentarios que infrinjan normas de rango superior (art. 63 Ley 7/1981), y ninguna disposición administrativa puede vulnerar otra de rango superior (art. 128.3 Ley 39/2015).

El principio de legalidad. El art. 9.3 CE garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento (art. 9.1). Para la Administración, el art. 103.1 CE exige servir con objetividad los intereses generales, actuar según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación y con sometimiento pleno a la ley y al Derecho: la Administración solo puede hacer lo que el ordenamiento le permite, a diferencia del particular, que puede hacer todo lo que no está prohibido.

Inderogabilidad singular de los reglamentos. Una resolución administrativa concreta no puede saltarse un reglamento, aunque la dicte un órgano de igual o superior jerarquía que el que lo aprobó: lo dice para Euskadi el art. 66 de la Ley 7/1981, y la Ley 39/2015 lo recoge al regular la nulidad de los actos (art. 37.1). Las normas reglamentarias del Gobierno Vasco se publican en el Boletín Oficial del País Vasco y entran en vigor a los veinte días de su publicación, salvo disposición en contrario (art. 64 Ley 7/1981).

Claves para el examen

• Fuentes: ley, costumbre y principios generales del derecho (art. 1.1 CC).
• Costumbre: en defecto de ley, no contraria a la moral o al orden público y probada (art. 1.3 CC).
• Jurisprudencia: complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo (art. 1.6 CC).
• Vacatio legis general: veinte días desde la completa publicación (art. 2.1 CC).
• Ley orgánica: mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto (art. 81.2 CE).
• Textos articulados por ley de bases; textos refundidos por ley ordinaria (art. 82.2 CE).
• Las leyes de bases no pueden autorizar su propia modificación ni normas retroactivas (art. 83 CE).
• Decreto-ley: extraordinaria y urgente necesidad; convalidación en 30 días (art. 86 CE).
• Potestad reglamentaria: Gobierno, órganos de gobierno autonómicos y locales (art. 128.1 Ley 39/2015).
• Los reglamentos no tipifican infracciones ni establecen sanciones o tributos (art. 128.2 Ley 39/2015).
• Jerarquía estatal: real decreto y después orden ministerial (art. 24.2 Ley 50/1997).
• Jerarquía vasca: decretos del Gobierno y después órdenes de los departamentos (art. 59 Ley 7/1981).
• Reglamento que infringe norma superior: nulo de pleno derecho (art. 63 Ley 7/1981).
• Inderogabilidad singular: una resolución no puede vulnerar un reglamento (art. 66 Ley 7/1981).
• Administración: sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE).

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