Tema 19: El acto administrativo: eficacia, nulidad y silencio

Policía Local del País Vasco · Agente de la Escala Básica (Udaltzaina)

Resumen

El tema estudia el acto administrativo en la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC): su producción, contenido, motivación y forma (arts. 34-36), su eficacia, notificación y publicación (arts. 37-46), su invalidez, nulidad y anulabilidad (arts. 47-52) y el silencio administrativo (arts. 24 y 25). La ley no define el acto administrativo: regula quién lo dicta, con qué contenido y forma, cuándo es eficaz y cuándo es inválido. Los actos se dictan de oficio o a instancia del interesado, por el órgano competente y ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecidos, y su contenido se ajusta al ordenamiento y es determinado y adecuado a sus fines (art. 34).

Motivación y forma. Deben motivarse, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos que limitan derechos subjetivos o intereses legítimos; los que resuelven revisiones de oficio, recursos y arbitrajes; los que se separan del criterio de actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; los que suspenden actos o adoptan medidas provisionales; los que aplican la urgencia o amplían plazos; los que rechazan pruebas; los que terminan el procedimiento por imposibilidad material; las propuestas y resoluciones sancionadoras y de responsabilidad patrimonial, y los que se dictan en ejercicio de potestades discrecionales (art. 35.1). Los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma (art. 36.1). Si el órgano actúa verbalmente, la constancia escrita la firma el titular del órgano inferior o el funcionario que lo recibe (art. 36.2), y los actos de la misma naturaleza, como nombramientos o licencias, pueden refundirse en uno solo (art. 36.3).

Eficacia. Los actos sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos (art. 38) y se presumen válidos; producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 39.1). La eficacia queda demorada cuando lo exige el contenido del acto o cuando está supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 39.2). Excepcionalmente puede darse eficacia retroactiva a los actos que se dictan en sustitución de actos anulados y a los que producen efectos favorables al interesado, si los supuestos de hecho ya existían en la fecha a la que se retrotrae y no se lesionan derechos de terceros (art. 39.3). Los actos de un órgano en ejercicio de su competencia deben ser observados por los demás órganos, aunque no dependan de él (art. 39.4).

Notificación. El órgano que dicta el acto lo notifica a los interesados afectados (art. 40.1) dentro de los diez días siguientes a la fecha en que se dictó, con el texto íntegro, la indicación de si pone fin a la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano y el plazo (art. 40.2). La notificación que contiene el texto íntegro pero omite algún otro requisito surte efecto desde que el interesado realiza actuaciones que suponen conocer el acto o interpone el recurso procedente (art. 40.3). Para cumplir el plazo máximo de resolver basta la notificación con el texto íntegro y el intento debidamente acreditado (art. 40.4).

Práctica de las notificaciones. Se practican preferentemente por medios electrónicos, y en todo caso cuando el interesado está obligado a recibirlas así (art. 41.1). Nunca se hacen por medios electrónicos si el acto va acompañado de elementos no convertibles a formato electrónico o contiene medios de pago, como cheques (art. 41.2). Si el interesado rechaza la notificación, se hace constar en el expediente y se da por efectuado el trámite (art. 41.5); si se le notifica por varios cauces, vale la fecha de la primera (art. 41.7). En papel, si el interesado no está en su domicilio puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que haga constar su identidad; si nadie lo hace, se repite el intento una sola vez, a una hora distinta y dentro de los tres días siguientes, con al menos tres horas de diferencia y a distinto lado de las quince horas (art. 42.2). La notificación electrónica se entiende practicada al acceder a su contenido y rechazada si pasan diez días naturales sin acceder (art. 43.2).

Notificación infructuosa y publicación. Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar de notificación o el intento fracasa, la notificación se hace mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado, y antes, con carácter facultativo, puede publicarse en el boletín autonómico o provincial o en el tablón del ayuntamiento del último domicilio (art. 44). La publicación sustituye a la notificación cuando el acto tiene por destinataria una pluralidad indeterminada de personas o cuando se trata de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, en cuyo caso la convocatoria indica dónde se publicará (art. 45.1). Si publicar el acto lesiona derechos, se publica solo una somera indicación de su contenido y del lugar para conocerlo (art. 46).

Nulidad de pleno derecho (art. 47.1). Son nulos los actos que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; los de contenido imposible; los constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella; los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados; los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales, y los demás que establezca una ley. Son nulas también las disposiciones administrativas que vulneren normas de rango superior, regulen materias reservadas a la ley o establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables (art. 47.2).

Anulabilidad (art. 48). Son anulables los actos que incurren en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. El defecto de forma solo produce anulabilidad cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o causa indefensión, y la actuación fuera de plazo solo cuando lo impone la naturaleza del término o plazo. La invalidez se limita: la nulidad o anulabilidad de un acto no afecta a los sucesivos independientes, ni la de una parte a las partes independientes (art. 49); el acto viciado que contiene los elementos de otro produce los efectos de este (conversión, art. 50); se conservan los actos y trámites cuyo contenido no habría cambiado (art. 51), y los actos anulables pueden convalidarse subsanando sus vicios, con efecto desde la fecha de la convalidación (art. 52). Si el vicio es una incompetencia no determinante de nulidad, convalida el órgano competente cuando es superior jerárquico del que dictó el acto (art. 52.3).

Silencio en procedimientos iniciados a solicitud del interesado (art. 24). Si vence el plazo máximo sin notificarse resolución expresa, la regla general es el silencio estimatorio, salvo que una norma con rango de ley, del Derecho de la Unión Europea o internacional disponga lo contrario. Es desestimatorio en el derecho de petición del art. 29 CE, cuando la estimación transfiriera facultades sobre el dominio público o el servicio público, en actividades que puedan dañar el medio ambiente, en la responsabilidad patrimonial y en la impugnación de actos y disposiciones y la revisión de oficio a solicitud del interesado. Pero si se recurre en alzada una desestimación por silencio y el recurso tampoco se resuelve, se entiende estimado, salvo en aquellas materias.

Efectos del silencio. La estimación por silencio es a todos los efectos un acto administrativo que finaliza el procedimiento; la desestimación solo permite interponer el recurso que proceda (art. 24.2). Tras una estimación por silencio, la resolución expresa posterior solo puede ser confirmatoria; tras una desestimación, la Administración resuelve sin vinculación al sentido del silencio (art. 24.3). Los actos presuntos se hacen valer ante la Administración y ante cualquier persona, producen efectos desde que vence el plazo y se acreditan por cualquier medio, incluido el certificado de silencio, que el órgano competente expide de oficio en quince días (art. 24.4). En los procedimientos iniciados de oficio, si el procedimiento podía reconocer derechos, los interesados pueden entender desestimadas sus pretensiones, y si se ejercían potestades sancionadoras o de intervención con efectos desfavorables, se produce la caducidad y se archivan las actuaciones (art. 25.1).

Claves para el examen

• Los actos los dicta el órgano competente con los requisitos y el procedimiento establecidos (art. 34.1).
• Motivación: sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho (art. 35.1).
• Forma: por escrito y por medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra (art. 36.1).
• Presunción de validez y efectos desde que se dictan (art. 39.1).
• Retroactividad solo si sustituyen actos anulados o son favorables (art. 39.3).
• Notificación: diez días desde que se dicta el acto (art. 40.2).
• Nunca por medios electrónicos si contiene cheques u otros medios de pago (art. 41.2).
• En papel recoge la notificación cualquier persona mayor de 14 años; segundo intento en 3 días (art. 42.2).
• Notificación electrónica rechazada a los 10 días naturales sin acceder (art. 43.2).
• Notificación infructuosa: anuncio en el BOE (art. 44).
• Nulos: incompetencia manifiesta por materia o territorio, contenido imposible, falta total de procedimiento (art. 47.1).
• Anulables: cualquier infracción del ordenamiento, incluida la desviación de poder (art. 48.1).
• Convalidación de actos anulables con efecto desde su fecha (art. 52).
• Silencio a solicitud del interesado: estimatorio como regla (art. 24.1).
• De oficio y con efectos desfavorables: caducidad (art. 25.1.b).

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