Tema 7: La Unión Europea

Policía Local de Andalucía · categoría de Policía

Resumen

La Unión Europea nace de tres Comunidades creadas por los llamados Tratados originarios. El primero fue el Tratado de París de 18 de abril de 1951, que creó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). El Tratado CECA expiró en 2002: su patrimonio, tal como existía a 23 de julio de 2002, pasó a la Comunidad Europea el 24 de julio de 2002 (Protocolo n.º 37 anejo a los Tratados). Después vinieron los dos Tratados de Roma de 25 de marzo de 1957, que crearon la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o Euratom). El Tratado CEE es hoy, tras varias reformas, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que todavía conserva al final la fórmula «Hecho en Roma, el veinticinco de marzo de mil novecientos cincuenta y siete». España y Portugal firmaron su adhesión a la CEE y a la CEEA en Lisboa y Madrid el 12 de junio de 1985. España ratificó el tratado por instrumento publicado en el BOE núm. 1 de 1 de enero de 1986 (BOE-A-1986-1), fecha en que pasó a ser Estado miembro. Ese mismo día se publicó su adhesión al Tratado CECA (BOE-A-1986-2).

Los Tratados modificativos han ido reformando los originarios. El Acta Única Europea, de 17 de febrero de 1986, preparó el mercado interior. El Tratado de la Unión Europea (TUE), firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, creó la Unión Europea. Su art. 54 preveía que entrara en vigor el 1 de enero de 1993 si estaban todas las ratificaciones o, si no, el primer día del mes siguiente al último depósito. Le siguieron el Tratado de Ámsterdam (2 de octubre de 1997), que integró en la Unión los acuerdos de Schengen (Protocolo n.º 19), y el de Niza (2001). El último es el Tratado de Lisboa, de 13 de diciembre de 2007. Iba a entrar en vigor el 1 de enero de 2009 (su art. 6.2), pero la última ratificación, la de la República Checa, no llegó hasta el 13 de noviembre de 2009. Según el BOE (BOE-A-2009-18898), entró en vigor de forma general y para España el 1 de diciembre de 2009. Desde Lisboa, la Unión se fundamenta en dos Tratados con el mismo valor jurídico, el TUE y el TFUE, y «sustituirá y sucederá a la Comunidad Europea» (art. 1 TUE y art. 1.2 TFUE). La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión tiene el mismo valor jurídico que los Tratados (art. 6.1 TUE).

La Unión se fundamenta en los valores de dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos (art. 2 TUE). Entre sus fines figura ofrecer a sus ciudadanos «un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores» (art. 3.2 TUE), además del mercado interior y de una unión económica y monetaria cuya moneda es el euro. El art. 13 TUE enumera siete instituciones: el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el Banco Central Europeo y el Tribunal de Cuentas. Las asisten dos órganos con funciones consultivas, el Comité Económico y Social y el Comité de las Regiones (art. 13.4), que no son instituciones. El Parlamento Europeo ejerce con el Consejo la función legislativa y la presupuestaria, tiene funciones de control político y consultivas y elige al Presidente de la Comisión (art. 14.1 TUE). Sus diputados representan a los ciudadanos de la Unión. No pueden ser más de 750, más el Presidente, con un mínimo de 6 y un máximo de 96 por Estado miembro (art. 14.2), y se eligen por sufragio universal directo, libre y secreto para cinco años (art. 14.3). Para la legislatura 2024-2029, la Decisión (UE) 2023/2061 del Consejo Europeo reparte 720 escaños, de los que 61 corresponden a España (art. 3). En el procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento y el Consejo adoptan conjuntamente, a propuesta de la Comisión, un reglamento, una directiva o una decisión (arts. 289 y 294 TFUE). Ese procedimiento pasa por dos lecturas y, si hace falta, por un Comité de Conciliación.

El Consejo Europeo da a la Unión los impulsos necesarios y define sus orientaciones políticas generales, pero no ejerce función legislativa alguna (art. 15.1 TUE). Lo forman los Jefes de Estado o de Gobierno, su Presidente y el Presidente de la Comisión, y en sus trabajos participa el Alto Representante (art. 15.2). Se reúne dos veces por semestre y se pronuncia por consenso, salvo que los Tratados digan otra cosa. Su Presidente se elige por mayoría cualificada para dos años y medio, renovable una sola vez, y no puede ejercer mandato nacional alguno (art. 15.5-6). El Consejo, en cambio, ejerce con el Parlamento la función legislativa y la presupuestaria (art. 16.1 TUE). Lo compone un representante de rango ministerial de cada Estado (16.2) y decide por mayoría cualificada, salvo que se disponga otra cosa (16.3). Desde el 1 de noviembre de 2014, esa mayoría exige un mínimo del 55 % de los miembros del Consejo, con al menos quince de ellos, que representen como mínimo el 65 % de la población. La minoría de bloqueo exige al menos cuatro miembros (16.4). El Consejo se reúne en distintas formaciones. Sus trabajos los prepara el Comité de Representantes Permanentes (Coreper) y la presidencia de las formaciones rota entre los Estados, salvo la de Asuntos Exteriores (16.6-9), que preside el Alto Representante (art. 18.3).

La Comisión promueve el interés general de la Unión, vela por que se apliquen los Tratados, ejecuta el presupuesto y, salvo en la política exterior y de seguridad común y otros casos previstos, representa a la Unión en el exterior (art. 17.1 TUE). Tiene, como regla, la iniciativa legislativa: los actos legislativos solo pueden adoptarse a propuesta suya, salvo que los Tratados dispongan otra cosa (17.2). Su mandato es de cinco años y sus miembros actúan con plena independencia, sin aceptar instrucciones de ningún gobierno (17.3). El Consejo Europeo propone por mayoría cualificada un candidato a Presidente, teniendo en cuenta el resultado de las elecciones europeas, y el Parlamento lo elige por mayoría de sus miembros. Después, el Presidente, el Alto Representante y los demás comisarios se someten colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento (17.7). Si la Comisión considera que un Estado ha incumplido los Tratados, emite un dictamen motivado. Si el Estado no lo atiende en el plazo fijado, puede recurrir al Tribunal de Justicia (art. 258 TFUE).

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados. Garantiza el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de los Tratados (art. 19.1 TUE). El Tribunal de Justicia tiene un juez por Estado miembro, asistido por abogados generales. El Tribunal General tiene al menos un juez por Estado. Unos y otros son nombrados de común acuerdo por los Gobiernos para seis años, con posible renovación (art. 19.2 TUE y arts. 253-254 TFUE), y cada tres años se renuevan parcialmente. El Tribunal resuelve los recursos de Estados, instituciones y particulares, y también las cuestiones prejudiciales (art. 19.3 TUE). Según el art. 267 TFUE, cualquier juez nacional puede preguntarle por la interpretación de los Tratados o por la validez e interpretación de los actos de la Unión. Si el juez decide en última instancia, sin ulterior recurso de Derecho interno, está obligado a plantear la cuestión. Si la persona afectada está privada de libertad, el Tribunal resuelve «con la mayor brevedad».

Las competencias de la Unión se rigen por el principio de atribución: toda competencia no atribuida en los Tratados corresponde a los Estados miembros (arts. 4.1 y 5.2 TUE). Su ejercicio se rige por los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad (art. 5.3-4). La seguridad nacional sigue siendo responsabilidad exclusiva de cada Estado (art. 4.2 TUE). El TFUE distingue tres grandes tipos de competencia. Las exclusivas solo permiten legislar a la Unión: unión aduanera, normas sobre competencia para el mercado interior, política monetaria del euro, conservación de los recursos biológicos marinos y política comercial común (arts. 2.1 y 3). En las compartidas, los Estados legislan en la medida en que la Unión no lo haya hecho; entre ellas están el mercado interior, el medio ambiente, los transportes, la energía y el espacio de libertad, seguridad y justicia (arts. 2.2 y 4). Las de apoyo, coordinación o complemento no permiten armonizar las legislaciones nacionales, como la salud, la industria, la cultura, el turismo, la educación o la protección civil (arts. 2.5 y 6).

El Derecho de la Unión (antes llamado «comunitario») tiene dos niveles. El Derecho originario o primario lo forman los Tratados, sus protocolos y la Carta de los Derechos Fundamentales. El derivado lo forman los actos de las instituciones. Según el art. 288 TFUE, el reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y es directamente aplicable en cada Estado miembro. La directiva obliga al Estado destinatario en cuanto al resultado y le deja elegir la forma y los medios. La decisión es obligatoria en todos sus elementos y, si designa destinatarios, solo para ellos. Las recomendaciones y los dictámenes no son vinculantes. Los actos adoptados por un procedimiento legislativo (ordinario o especial) son actos legislativos (art. 289.3). La primacía del Derecho de la Unión sobre el nacional no está escrita en los Tratados: viene de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, como recuerda la Declaración n.º 17 aneja al Tratado de Lisboa.

El espacio de libertad, seguridad y justicia está en el título V de la tercera parte del TFUE (arts. 67-89). La Unión garantiza la ausencia de controles de las personas en las fronteras interiores y desarrolla una política común de asilo, inmigración y control de las fronteras exteriores (art. 67.2). Busca también un nivel elevado de seguridad mediante la cooperación policial y judicial y el reconocimiento mutuo de las resoluciones penales (art. 67.3 y art. 82). Todo ello se entiende sin perjuicio de las responsabilidades de los Estados en el mantenimiento del orden público y la seguridad interior (art. 72). La cooperación policial reúne a policías, aduanas y otros servicios coercitivos (art. 87). Europol apoya a las policías nacionales frente a la delincuencia grave que afecte a dos o más Estados y al terrorismo, pero las medidas coercitivas corresponden exclusivamente a las autoridades nacionales (art. 88.3).

El Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 y su Convenio de aplicación de 19 de junio de 1990 se firmaron fuera de las Comunidades para suprimir gradualmente los controles en las fronteras comunes. España se adhirió el 25 de junio de 1991 en Bonn (BOE núm. 81 de 5 de abril de 1994, BOE-A-1994-7586). El Tratado de Ámsterdam los integró en la Unión (Protocolo n.º 19). Las reglas del Convenio sobre el cruce de fronteras (arts. 2 a 8) quedaron derogadas desde el 13 de octubre de 2006 por el Reglamento (CE) 562/2006 (art. 39). Hoy rige el Código de fronteras Schengen, Reglamento (UE) 2016/399. Según este código, las fronteras interiores pueden cruzarse en cualquier lugar sin inspección fronteriza (art. 22), y la policía sigue actuando en todo el territorio, también en las zonas fronterizas, mientras su actuación no equivalga a una inspección fronteriza (art. 23). Si hay una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior, un Estado puede restablecer controles, pero solo como medida de último recurso (art. 25). Siguen vigentes las reglas del Convenio sobre cooperación policial. El art. 39 regula la asistencia entre policías. El art. 40 regula la vigilancia transfronteriza. El art. 41 regula la persecución en caliente de quien es sorprendido en flagrante delito: solo por fronteras terrestres, sin entrar en domicilios, con agentes identificables y con el arma de servicio, que solo puede usarse en legítima defensa. España designó para esa persecución al Cuerpo Nacional de Policía y a la Guardia Civil en funciones de policía judicial, y a Aduanas en ciertos delitos (art. 3 del Acuerdo de Adhesión). Las policías locales no figuran.

Claves para el examen

• Tratados originarios: CECA (París, 18/4/1951; expiró en 2002) y CEE y CEEA (Roma, 25/3/1957).
• Modificativos: Acta Única (1986), Maastricht (7/2/1992, crea la UE), Ámsterdam (2/10/1997), Niza (2001) y Lisboa (13/12/2007, en vigor el 1/12/2009).
• España: adhesión hecha en Lisboa y Madrid el 12/6/1985; Estado miembro desde el 1/1/1986.
• Hoy: TUE + TFUE, con el mismo valor jurídico (art. 1 TUE); la Carta de Derechos Fundamentales vale lo mismo que los Tratados (art. 6.1 TUE).
• Siete instituciones (art. 13 TUE): Parlamento, Consejo Europeo, Consejo, Comisión, TJUE, BCE y Tribunal de Cuentas. El CES y el Comité de las Regiones son consultivos.
• Parlamento: máximo 750 + Presidente, de 6 a 96 por Estado, cinco años (art. 14 TUE); 720 escaños y 61 para España en 2024-2029 (Decisión 2023/2061).
• Consejo Europeo: sin función legislativa; Presidente por dos años y medio, renovable una vez (art. 15 TUE).
• Consejo: mayoría cualificada = 55 % de los miembros (al menos 15) y 65 % de la población; minoría de bloqueo, al menos 4 (art. 16.4 TUE).
• Comisión: iniciativa legislativa (art. 17.2), mandato de cinco años, plena independencia; su Presidente lo elige el Parlamento a propuesta del Consejo Europeo.
• TJUE: jueces y abogados generales para seis años (art. 19.2 TUE); cuestión prejudicial obligatoria para el juez de última instancia (art. 267 TFUE).
• Competencias exclusivas (art. 3 TFUE): unión aduanera, competencia, euro, recursos biológicos marinos y política comercial. El espacio de libertad, seguridad y justicia es compartido (art. 4).
• Art. 288 TFUE: el reglamento es directamente aplicable; la directiva obliga en cuanto al resultado; la decisión obliga a sus destinatarios; recomendaciones y dictámenes no vinculan.
• Espacio de libertad, seguridad y justicia (arts. 67-89 TFUE): orden público y seguridad interior son de los Estados (art. 72); las medidas coercitivas solo las aplican las autoridades nacionales, no Europol (art. 88.3).
• Schengen: Acuerdo de 14/6/1985, Convenio de 19/6/1990 y adhesión de España el 25/6/1991. Integrado por Ámsterdam (Protocolo 19). Fronteras: Reglamento 2016/399.
• Persecución transfronteriza (art. 41 del Convenio): solo por tierra, sin entrar en domicilios, arma solo para legítima defensa; en España, CNP y Guardia Civil como policía judicial.

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