Tema 4: Organización territorial del Estado

Policía Local de Andalucía · categoría de Policía

Resumen

El epígrafe abre con el principio del artículo 2 de la Constitución: la indisoluble unidad de la Nación española y, a la vez, el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. El título VIII (arts. 137 a 158) lo desarrolla. El art. 137 dice que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, y que todas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Son tres capítulos: principios generales (137-139), Administración Local (140-142) y Comunidades Autónomas (143-158).

Los principios generales cierran el paso a la desigualdad. El Estado garantiza la solidaridad del art. 2 y un equilibrio económico adecuado y justo entre territorios, atendiendo en particular al hecho insular (art. 138.1); las diferencias entre Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales (art. 138.2). Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio (art. 139.1) y ninguna autoridad puede obstaculizar la libre circulación y establecimiento de personas ni la de bienes (art. 139.2).

Las Comunidades Autónomas nacieron por dos vías. La ordinaria (art. 143): provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, territorios insulares y provincias con entidad regional histórica; la iniciativa es de todas las Diputaciones interesadas y de dos tercios de los municipios que sumen al menos la mayoría del censo de cada provincia o isla, en seis meses, y si fracasa solo puede repetirse pasados cinco años. El proyecto lo elabora una asamblea de diputados provinciales y parlamentarios (art. 146). La reforzada (art. 151): tres cuartas partes de los municipios de cada provincia y ratificación en referéndum por la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, con un Estatuto pactado entre la Asamblea de Parlamentarios y la Comisión Constitucional del Congreso y votado en referéndum. Es la vía de Andalucía. Además, las Cortes pueden, por ley orgánica y por interés nacional, autorizar una Comunidad uniprovincial sin los requisitos del 143.1, aprobar Estatutos de territorios fuera de la organización provincial o sustituir la iniciativa local (art. 144); la disposición transitoria quinta prevé la vía de Ceuta y Melilla. En ningún caso cabe la federación de Comunidades (art. 145.1).

Los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada Comunidad y el Estado los reconoce y ampara como parte de su ordenamiento (art. 147.1). Deben contener como mínimo la denominación, la delimitación del territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones propias, y las competencias asumidas con las bases para el traspaso de servicios (art. 147.2). Su reforma sigue el procedimiento de cada Estatuto y exige en todo caso aprobación de las Cortes por ley orgánica (art. 147.3); los aprobados por la vía del 151 requieren además referéndum (art. 152.2). Para esas Comunidades el art. 152.1 fija la organización: Asamblea Legislativa elegida por representación proporcional, Consejo de Gobierno y Presidente elegido por la Asamblea y nombrado por el Rey, y un Tribunal Superior de Justicia que culmina la organización judicial en su territorio.

El reparto de competencias se apoya en dos listas. El art. 148.1 enumera 22 materias que las Comunidades pueden asumir: organización de sus instituciones, urbanismo y vivienda, agricultura, montes, gestión del medio ambiente, turismo, deporte, asistencia social, sanidad e higiene… y la 22.ª, que interesa al policía local: la vigilancia de sus edificios e instalaciones y la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos de una ley orgánica. Pasados cinco años y reformando sus Estatutos, pueden ampliar competencias dentro del marco del art. 149 (art. 148.2). El art. 149.1 reserva al Estado 32 materias exclusivas; entre ellas, nacionalidad y extranjería (2.ª), defensa (4.ª), Administración de Justicia (5.ª), legislación penal y procesal (6.ª), tráfico y circulación de vehículos a motor (21.ª), armas y explosivos (26.ª) y seguridad pública (29.ª), sin perjuicio de las policías autonómicas que prevean los Estatutos en el marco de una ley orgánica.

El art. 149.3 cierra el sistema con tres reglas. Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades si sus Estatutos las asumen; las no asumidas corresponden al Estado (cláusula residual), cuyas normas prevalecen en caso de conflicto en todo lo que no sea exclusivo de las Comunidades; y el derecho estatal es, en todo caso, supletorio del autonómico. El art. 150 añade tres técnicas que mueven competencias: las leyes marco (150.1), con las que las Cortes atribuyen a las Comunidades la facultad de dictar normas legislativas dentro de principios y bases estatales; las leyes orgánicas de transferencia o delegación de facultades de titularidad estatal (150.2); y las leyes de armonización (150.3), cuya necesidad aprecian las Cortes por mayoría absoluta de cada Cámara.

El control de los órganos de las Comunidades está repartido en el art. 153: el Tribunal Constitucional controla sus disposiciones con fuerza de ley; el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el ejercicio de funciones delegadas; la jurisdicción contencioso-administrativa, la administración autonómica y sus reglamentos; y el Tribunal de Cuentas, lo económico y presupuestario. Un Delegado nombrado por el Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de la Comunidad (art. 154). Si una Comunidad incumple sus obligaciones o atenta gravemente contra el interés general, el Gobierno, tras requerir a su Presidente y con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligarla (art. 155). La financiación (arts. 156-158) descansa en la autonomía financiera con coordinación y solidaridad: impuestos cedidos, recargos y participaciones, tributos propios, transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial (destinado a gastos de inversión), patrimonio y crédito.

La Administración Local tiene garantía constitucional. El art. 140 garantiza la autonomía de los municipios, con personalidad jurídica plena; su gobierno corresponde al Ayuntamiento, formado por Alcalde y Concejales: los Concejales se eligen por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto y los Alcaldes, por los Concejales o por los vecinos; la ley regula el concejo abierto. La provincia es entidad local con personalidad jurídica propia, agrupación de municipios y división territorial para las actividades del Estado; alterar sus límites exige ley orgánica y su gobierno corresponde a las Diputaciones u otras corporaciones representativas (art. 141.1-2). Se pueden crear agrupaciones de municipios distintas de la provincia, y en los archipiélagos las islas tienen administración propia en Cabildos o Consejos (art. 141.3-4). Las haciendas locales se nutren sobre todo de tributos propios y de participación en los del Estado y las Comunidades (art. 142).

La tipología de los entes locales está en el art. 3 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local (redacción de la Ley 27/2013). Son entidades locales territoriales el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipiélagos balear y canario (art. 3.1). Gozan también de la condición de entidad local las comarcas u otras entidades que agrupen municipios, instituidas por las Comunidades Autónomas; las áreas metropolitanas; y las mancomunidades de municipios (art. 3.2). El municipio es la entidad local básica, con territorio, población y organización como elementos (art. 11). Las comarcas las crean las Comunidades, y no pueden crearse si se oponen dos quintas partes de los municipios afectados que representen al menos la mitad del censo (art. 42); las áreas metropolitanas se crean por ley autonómica (art. 43); y las mancomunidades son asociaciones voluntarias de municipios para obras y servicios, con estatutos aprobados por los plenos de todos los ayuntamientos (art. 44). Las entidades de ámbito inferior al municipio (pedanías, aldeas…) ya no figuran en el art. 3 desde 2013: el art. 24 bis las define como organización desconcentrada sin personalidad jurídica.

En Andalucía, la Ley 5/2010, de autonomía local (LAULA), concreta este esquema: los municipios y provincias forman con la Comunidad un único nivel de gobierno (art. 3.1), el municipio es la entidad territorial básica y la provincia garantiza el ejercicio de las competencias municipales (art. 3.2-3), y la ley permite crear entidades locales complementarias y, dentro del municipio, entidades vecinales o entidades locales autónomas (art. 113). Ojo con las fechas: el art. 45 LBRL, que regulaba las entidades de ámbito inferior al municipio, quedó sin contenido por la Ley 27/2013, así que un manual anterior a 2014 que las cite en el art. 3.2 está desfasado.

Claves para el examen

• Art. 2 CE: unidad de la Nación, autonomía de nacionalidades y regiones, y solidaridad.
• Art. 137: municipios, provincias y Comunidades Autónomas; todos con autonomía para sus intereses.
• Título VIII = arts. 137-158, en tres capítulos: principios (137-139), Administración Local (140-142) y Comunidades (143-158).
• Art. 143.2: Diputaciones + 2/3 de municipios con la mayoría del censo; plazo de 6 meses. Si fracasa, 5 años de espera (143.3).
• Art. 151.1: 3/4 de los municipios de cada provincia + referéndum con mayoría absoluta de los electores de cada provincia.
• Art. 145.1: nunca federación de Comunidades. Los acuerdos de cooperación no previstos necesitan autorización de las Cortes.
• Art. 147: el Estatuto es la norma institucional básica; reforma con aprobación de las Cortes por ley orgánica.
• Art. 148.1: 22 materias asumibles; la 22.ª incluye la coordinación de las policías locales. 148.2: ampliar tras 5 años reformando el Estatuto.
• Art. 149.1: 32 materias exclusivas del Estado; tráfico es la 21.ª, armas la 26.ª y seguridad pública la 29.ª.
• Art. 149.3: cláusula residual a favor del Estado; derecho estatal supletorio en todo caso.
• Art. 150: ley marco (150.1), ley orgánica de transferencia o delegación (150.2) y ley de armonización por mayoría absoluta de cada Cámara (150.3).
• Art. 153: TC (normas con rango de ley), Gobierno con dictamen del Consejo de Estado (delegadas), contencioso (administración) y Tribunal de Cuentas (economía).
• Art. 155: requerimiento al Presidente autonómico y mayoría absoluta del Senado.
• Art. 141.1: alterar límites provinciales exige ley orgánica de las Cortes. Islas: Cabildos o Consejos (141.4).
• Art. 3 LBRL: territoriales = Municipio, Provincia e Isla; también entidades locales = comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.

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