Tema 9: Ordenanzas, bandos y licencias

Policía Local de Andalucía · categoría de Policía

Resumen

El tema trata de cómo un ayuntamiento ordena la vida del municipio y controla lo que hacen los vecinos: con normas generales (ordenanzas y reglamentos), con bandos del alcalde y con licencias y otros controles. La base es el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), que reconoce «en todo caso» a municipios, provincias e islas las potestades reglamentaria y de autoorganización. El artículo 128.1 de la Ley 39/2015 confirma que la potestad reglamentaria corresponde también a los órganos de gobierno locales, y su artículo 128.2 recuerda los límites: un reglamento no puede vulnerar la Constitución ni las leyes. En Andalucía, el artículo 7.1 de la Ley 5/2010, de Autonomía Local de Andalucía (LAULA), añade que las competencias locales facultan para regular, dentro de su potestad normativa, las materias correspondientes.

Clases. El Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (RSCL), todavía vigente, dice que las disposiciones de carácter general de las corporaciones locales «revestirán la forma de Ordenanza o Reglamento» (art. 7.1). La ley no da una lista cerrada de clases, pero sí nombra varias: el reglamento orgánico, que regula la organización propia (arts. 22.2.d y 47.2.f LBRL); las ordenanzas fiscales, que regulan los tributos propios (art. 106.2 LBRL y arts. 15-19 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, TRLHL); las ordenanzas de convivencia y uso de los espacios públicos, que pueden tipificar infracciones y sanciones a falta de norma sectorial (art. 139 LBRL); las ordenanzas reguladoras de los servicios públicos y de los servicios reglamentados (arts. 28-30 LAULA); y las Ordenanzas Municipales de Edificación y de Urbanización (art. 73 de la Ley 7/2021, LISTA). Las ordenanzas están sometidas a la jerarquía normativa: son ineficaces si contradicen una norma superior y el ayuntamiento no puede dispensar de cumplirlas a un vecino concreto (art. 11 RSCL).

Procedimiento. El artículo 49 LBRL fija tres pasos: aprobación inicial por el Pleno; información pública y audiencia a los interesados durante un plazo mínimo de treinta días para reclamaciones y sugerencias; y resolución de las reclamaciones con aprobación definitiva por el Pleno. Si no se presenta ninguna reclamación, el acuerdo inicial se entiende definitivamente adoptado sin nueva votación. Antes de redactar el texto, el artículo 133.1 de la Ley 39/2015 exige una consulta pública en el portal web (es el inciso que el Tribunal Constitucional, en la STC 55/2018, dejó como aplicable a todas las Administraciones). Aprobar las ordenanzas y el reglamento orgánico es competencia del Pleno (art. 22.2.d LBRL) y no se puede delegar (art. 22.4); el reglamento orgánico exige mayoría absoluta del número legal de miembros (art. 47.2.f). En las provincias también aprueba las ordenanzas el Pleno de la Diputación (art. 33.2.b).

Publicación y entrada en vigor. Las ordenanzas se publican en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se ha publicado completo su texto y ha pasado el plazo del artículo 65.2 LBRL (art. 70.2), que es de quince días hábiles. El RSCL sigue diciendo que la vigencia empieza a los veinte días del anuncio en el BOP (art. 7.2), pero la regla que se aplica es la de la LBRL, que es ley y posterior. Las ordenanzas fiscales tienen su propio régimen (arts. 70.2 y 111 LBRL): el acuerdo provisional se expone en el tablón al menos treinta días, con anuncio en el BOP (art. 17.1 y 17.2 TRLHL); si no hay reclamaciones queda definitivo sin acuerdo plenario (17.3), y entra en vigor al publicarse el texto íntegro en el BOP (17.4). Contra ellas solo cabe recurso contencioso-administrativo (art. 19 TRLHL).

Municipios de gran población (título X LBRL). Aquí el proceso se reparte: la Junta de Gobierno Local aprueba los proyectos de ordenanzas y reglamentos, incluidos los orgánicos, salvo las normas del Pleno y sus comisiones (art. 127.1.a), y el Pleno aprueba y modifica las ordenanzas y reglamentos (art. 123.1.d). Para los reglamentos de naturaleza orgánica del art. 123.1.c) hace falta mayoría absoluta (art. 123.2). Las sanciones por incumplir ordenanzas tienen tope legal salvo que otra ley diga otra cosa: hasta 3.000 euros las muy graves, 1.500 las graves y 750 las leves (art. 141 LBRL); las infracciones se clasifican en muy graves, graves y leves (art. 140).

Los bandos de la Alcaldía. Dictar bandos es una atribución del Alcalde (art. 21.1.e LBRL) que no puede delegar (art. 21.3); en los municipios de gran población el art. 124.4.g) le atribuye «dictar bandos, decretos e instrucciones». El bando no es una ordenanza: el RSCL lo reserva para lo que no reúne las características de una disposición general y lo manda publicar «según uso y costumbre en la localidad» (art. 7.3), sin el procedimiento del art. 49 LBRL. En la práctica sirve para recordar a los vecinos lo que dicen las ordenanzas y leyes, dar instrucciones concretas (fiestas, limpieza, tráfico por un evento) o anunciar las medidas urgentes que el Alcalde puede adoptar personalmente en caso de catástrofe o grave riesgo, dando cuenta inmediata al Pleno (art. 21.1.m). El artículo 84.1.a) LBRL cita «ordenanzas y bandos» como el primer medio de intervención en la actividad de los ciudadanos. El Alcalde también es quien sanciona las infracciones de ordenanzas, salvo que la competencia esté atribuida a otro órgano (art. 21.1.n).

La Policía Local como policía administrativa. El artículo 53.1.d) de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, asigna a los cuerpos de Policía Local la «Policía Administrativa, en lo relativo a las Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales dentro del ámbito de su competencia». Es decir, vigilan que se cumplan, denuncian las infracciones y comprueban si una obra, un local o una ocupación de la vía pública tienen el título que les corresponde; la sanción la impone el órgano municipal competente. La Ley 6/2023, de Policías Locales de Andalucía, remite a esas funciones (art. 12.1) y permite que, mediante delegación o encomienda aprobada por decreto del Consejo de Gobierno, vigilen también el cumplimiento de disposiciones de la Comunidad Autónoma e inspeccionen actividades sometidas a su ordenación (art. 12.2.a y c). El RSCL marca el estilo: la intervención se dirige contra quien perturba el orden (art. 3.1), debe ser congruente con sus motivos y, si caben varias opciones, se elige la menos restrictiva de la libertad individual (art. 6).

La licencia municipal y sus tipos. La licencia es un acto de control previo: el vecino no puede empezar hasta obtenerla. El artículo 84.1 LBRL enumera los medios de intervención: ordenanzas y bandos; licencia previa y otros controles preventivos; comunicación previa o declaración responsable; control posterior al inicio de la actividad; y órdenes individuales. Desde 2011 la regla general es que las actividades no necesitan licencia (art. 84 bis.1), que solo se puede exigir por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o medio ambiente en el lugar concreto que no se puedan proteger con una declaración responsable, o cuando el número de operadores esté limitado (escasez de recursos naturales, dominio público…). La declaración responsable y la comunicación permiten empezar desde el día de su presentación, sin perjuicio de la comprobación posterior (art. 69.3 Ley 39/2015). Por su objeto, las licencias pueden ser urbanísticas (obras, construcciones, usos del suelo y parcelaciones: art. 137 LISTA; la ocupación o utilización de edificios terminados va por declaración responsable, art. 138.1.d), de apertura de establecimientos y actividades (art. 22 RSCL), de ocupación o uso del dominio público y de espectáculos públicos y actividades recreativas (art. 6 de la Ley 13/1999 de Andalucía, que atribuye a los municipios, entre otras, autorizar los espectáculos extraordinarios en la vía pública). Las licencias se otorgan «salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio del de tercero» (art. 12.1 RSCL); las que se refieren a una obra o instalación son transmisibles comunicándolo por escrito, y no lo son cuando el número de las otorgables es limitado (art. 13 RSCL). Las de otras Administraciones no eximen de la municipal (art. 84.3 LBRL).

Licencias urbanísticas en Andalucía (LISTA). Están sujetas a licencia las obras, construcciones, edificaciones, instalaciones y usos del suelo, y las parcelaciones (art. 137.1). Van por declaración responsable, entre otras, las obras de escasa entidad constructiva y sencillez técnica que no requieren proyecto, la ocupación o utilización de edificios terminados conforme a su licencia, ciertos cambios de uso y algunas demoliciones (art. 138.1); el cambio de titularidad y el inicio de obras se comunican (art. 138.6). Las licencias son actos reglados de competencia exclusiva municipal (art. 140.1) y otorgarlas corresponde al Alcalde salvo que una ley lo atribuya a otro órgano (art. 21.1.q LBRL). Si la licencia no fija plazos, hay un año para empezar y tres para terminar (art. 141.1); la declaración responsable da como máximo seis meses y dos años (art. 141.4). En la obra debe exhibirse un cartel informativo del título habilitante (art. 143.1), lo primero que comprueba una patrulla.

Tramitación. Para las licencias urbanísticas, el procedimiento exige un informe técnico y otro jurídico (art. 140.3 LISTA) y la resolución debe notificarse en tres meses desde que se presenta la documentación completa; si no, se entiende estimada, pero nunca se adquieren por silencio facultades contrarias a la normativa territorial o urbanística (art. 140.2). Para el resto, el RSCL fija un procedimiento supletorio (art. 9): solicitud en el registro con proyecto técnico si hay obras, informes, quince días para subsanar deficiencias y plazos de uno o dos meses según el tipo de licencia. El sentido del silencio lo marca hoy, con carácter general, la Ley 39/2015: es estimatorio salvo que una ley disponga otra cosa, y desestimatorio cuando se transferirían facultades sobre el dominio público o el servicio público o la actividad pueda dañar el medio ambiente (art. 24.1). Las licencias quedan sin efecto si se incumplen sus condiciones; revocarlas por adoptar nuevos criterios de apreciación, o anularlas por error, obliga a indemnizar (art. 16 RSCL).

Claves para el examen

• Potestad reglamentaria de municipios, provincias e islas: art. 4.1.a) LBRL, «en todo caso».
• Clases: reglamento orgánico, ordenanzas fiscales (TRLHL), de convivencia (art. 139 LBRL), de servicios (arts. 28-30 LAULA) y de edificación y urbanización (art. 73 LISTA).
• Procedimiento (art. 49 LBRL): aprobación inicial por el Pleno, 30 días como mínimo de información pública y aprobación definitiva; sin reclamaciones, queda aprobada.
• Consulta pública previa en el portal web (art. 133.1 Ley 39/2015).
• Aprobación: el Pleno (art. 22.2.d), sin posibilidad de delegar (art. 22.4); reglamento orgánico por mayoría absoluta (art. 47.2.f).
• Entrada en vigor: texto completo en el BOP y 15 días hábiles (arts. 70.2 y 65.2 LBRL).
• Ordenanzas fiscales: 30 días en el tablón y vigor al publicarse íntegras en el BOP (art. 17 TRLHL).
• Gran población: la Junta de Gobierno aprueba los proyectos (art. 127.1.a) y el Pleno, las ordenanzas (art. 123.1.d).
• Multas por ordenanza (art. 141 LBRL): hasta 3.000 / 1.500 / 750 euros.
• Bandos: los dicta el Alcalde (art. 21.1.e) sin poder delegarlo (art. 21.3); se publican según uso y costumbre (art. 7.3 RSCL).
• Policía administrativa: art. 53.1.d) LO 2/1986, «Ordenanzas, Bandos y demás disposiciones municipales»; art. 12 Ley 6/2023.
• Regla general: las actividades no se someten a licencia (art. 84 bis.1 LBRL); la declaración responsable habilita desde que se presenta (art. 69.3 Ley 39/2015).
• Licencia urbanística (LISTA): acto reglado y municipal (art. 140.1), 3 meses y silencio estimatorio (140.2), 1 año para empezar y 3 para terminar (141.1).
• Silencio negativo si se transfieren facultades sobre el dominio público o la actividad puede dañar el medio ambiente (art. 24.1 Ley 39/2015).
• Licencias: salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero (art. 12 RSCL); intransmisibles si su número es limitado (art. 13.3).

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