Tema 7: Ordenanzas, bandos y haciendas locales

Policía Local de Cantabria · categoría de Policía

Resumen

La potestad normativa local nace de la autonomía que la Constitución garantiza a los municipios (arts. 137 y 140 CE) y la concreta el artículo 4.1.a) de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local (LBRL): municipios, provincias e islas tienen «en todo caso» las potestades reglamentaria y de autoorganización, junto a la tributaria y financiera (4.1.b) y la sancionadora (4.1.f). Es una potestad reglamentaria, no legislativa: las normas locales están sometidas a la ley y a las normas de rango superior. La Ley 39/2015 lo recoge en su título VI: la potestad reglamentaria corresponde también «a los órganos de gobierno locales» de acuerdo con la Constitución, los Estatutos y la LBRL (art. 128.1); los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes y, salvo como desarrollo o colaboración con la ley, no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones, establecer penas o sanciones ni crear tributos u otras prestaciones patrimoniales públicas (art. 128.2); y se ordenan por jerarquía (art. 128.3). Por eso las infracciones de ordenanza descansan en el título XI de la LBRL (arts. 139-141, que se estudian en el tema 10) y los tributos locales en el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL).

Las normas locales son de tres tipos. Las ordenanzas regulan con carácter general materias de competencia municipal que afectan a los vecinos (convivencia, tráfico urbano, terrazas, ruidos...) y son, con los bandos, el primer medio de intervención en la actividad de los ciudadanos (art. 84.1.a LBRL). Los reglamentos regulan sobre todo la organización y el funcionamiento de los servicios. Los bandos los dicta el Alcalde (art. 21.1.e LBRL; art. 124.4.g en gran población, junto con decretos e instrucciones): sirven para recordar a los vecinos obligaciones ya establecidas, hacer llamamientos o adoptar medidas urgentes, y no pueden crear infracciones ni tributos, porque el art. 128.2 de la Ley 39/2015 lo impide a cualquier disposición administrativa. En caso de catástrofe o grave riesgo, el Alcalde adopta personalmente las medidas necesarias dando cuenta inmediata al Pleno (art. 21.1.m LBRL), y le corresponde sancionar las infracciones de las ordenanzas salvo que la facultad esté atribuida a otro órgano (art. 21.1.n).

La elaboración de cualquier norma reglamentaria sigue los principios de buena regulación del art. 129.1 de la Ley 39/2015: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Antes de redactar el proyecto se hace una consulta pública en el portal web sobre los problemas, la necesidad, los objetivos y las alternativas (art. 133.1), y si la norma afecta a derechos e intereses legítimos se publica el texto para dar audiencia (art. 133.2); cabe prescindir de estos trámites en normas presupuestarias u organizativas o por razones graves de interés público (art. 133.4). Las Administraciones aprueban un Plan Anual Normativo (art. 132) y evalúan periódicamente su normativa (art. 130). La STC 55/2018 declaró los arts. 129, 130, 132 y 133 contrarios en parte al orden de competencias (sobre todo respecto de las comunidades autónomas), pero dejó a salvo el inciso de la consulta pública previa del art. 133.1 y el primer párrafo del 133.4. Las normas solo entran en vigor y producen efectos tras su publicación en el diario oficial (art. 131).

La aprobación de las ordenanzas locales se rige por el art. 49 LBRL: aprobación inicial por el Pleno (art. 22.2.d); información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de treinta días para reclamaciones y sugerencias; y resolución de las presentadas y aprobación definitiva por el Pleno. Si no se presenta ninguna, el acuerdo provisional se entiende definitivamente adoptado. Basta, en general, la mayoría simple (art. 47.1). Según el art. 70.2 LBRL, las ordenanzas se publican en el Boletín Oficial de la Provincia (en Cantabria, comunidad uniprovincial, el Boletín Oficial de Cantabria) y no entran en vigor hasta que se ha publicado completamente su texto y ha transcurrido el plazo del art. 65.2 (quince días hábiles, el que tienen el Estado y la comunidad autónoma para requerir la anulación de un acuerdo local). Presupuestos y ordenanzas fiscales tienen sus propias reglas de publicación y entrada en vigor en el TRLRHL.

El reglamento orgánico municipal (ROM) es la norma con la que cada ayuntamiento regula su propia organización y funcionamiento. En régimen común lo aprueba el Pleno (art. 22.2.d LBRL) y su aprobación y modificación exigen la mayoría absoluta del número legal de miembros (art. 47.2.f). Puede crear la Junta de Gobierno Local en municipios de 5.000 habitantes o menos, establecer las comisiones informativas o la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (art. 20.1) y regular otros órganos complementarios (art. 20.3). En los municipios de gran población (título X LBRL) el Pleno aprueba los reglamentos orgánicos por mayoría absoluta (arts. 123.1.c y 123.2), y tienen en todo caso naturaleza orgánica la regulación del Pleno, del Consejo Social, de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, de los órganos complementarios y de participación ciudadana, de los distritos, de los niveles esenciales de la organización y del órgano de reclamaciones económico-administrativas. En estos municipios la Junta de Gobierno Local aprueba los proyectos de ordenanzas y reglamentos, salvo las normas del Pleno y sus comisiones (art. 127.1.a), y el Pleno aprueba y modifica las ordenanzas y reglamentos (art. 123.1.d).

Las haciendas locales se regulan en el Real Decreto Legislativo 2/2004, texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), cuyo consolidado se actualizó en el BOE el 30/09/2026. Su art. 2.1 enumera los recursos: ingresos de su patrimonio y demás de derecho privado; tributos propios clasificados en tasas, contribuciones especiales e impuestos, y recargos sobre impuestos de las comunidades autónomas o de otras entidades locales; participaciones en los tributos del Estado y de las comunidades autónomas; subvenciones; precios públicos; operaciones de crédito; multas y sanciones en el ámbito de sus competencias, y demás prestaciones de derecho público. Para cobrar los ingresos de derecho público (incluidas las multas), la hacienda local tiene las prerrogativas de la hacienda del Estado (art. 2.2). Los ingresos procedentes de bienes de dominio público nunca son de derecho privado (art. 3.3).

Tasas, contribuciones especiales y precios públicos. Las tasas gravan la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local (terrazas, vados, zanjas, quioscos...) y la prestación de servicios o actividades de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo cuando no sean de solicitud o recepción voluntaria o no los preste el sector privado (art. 20 TRLRHL). No se pueden cobrar tasas por abastecimiento de aguas en fuentes públicas, alumbrado de vías públicas, vigilancia pública en general, protección civil, limpieza de la vía pública ni enseñanza obligatoria (art. 21.1). Las contribuciones especiales gravan el beneficio o aumento de valor de los bienes que obtiene el sujeto pasivo por obras públicas o por el establecimiento o ampliación de servicios públicos locales (art. 28). Los precios públicos se cobran por servicios o actividades de competencia local cuando no concurre ninguna circunstancia del art. 20.1.B) (art. 41).

Impuestos municipales (art. 59 TRLRHL). Son obligatorios el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI, tributo directo de carácter real que grava el valor de los inmuebles, art. 60), el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM, que grava la titularidad de los vehículos aptos para circular por las vías públicas, art. 92). Son potestativos el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO, tributo indirecto, art. 100) y el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU o «plusvalía municipal», art. 104). Cambios de 2026: el Real Decreto-ley 7/2026 extendió a la «energía ambiente» las bonificaciones del IBI (art. 74.5) y del ICIO (art. 103.2.b); y el Real Decreto-ley 26/2026, de 29 de septiembre (BOE del 30/09/2026, BOE-A-2026-20266), reordena en el art. 72.4 bis el recargo del IBI sobre viviendas desocupadas con carácter permanente, distinguiendo si el municipio está o no en una zona de mercado residencial tensionado, y añade un art. 72.4 ter con un recargo de hasta el 50 % de la cuota líquida para inmuebles residenciales destinados a alojamientos turísticos en zonas tensionadas (hasta el 100 % para titulares de dos o más y el 150 % para titulares de cuatro o más), con efectos para los periodos impositivos iniciados desde el 1/10/2026 (en el IBI, cuyo periodo impositivo es el año natural, desde el de 2027, art. 75.2); también cambia los coeficientes máximos de la plusvalía (art. 107.4) con efectos desde el 1/12/2026. Al ser un real decreto-ley, el Congreso debe convalidarlo o derogarlo en los 30 días siguientes a su promulgación (art. 86.2 CE); a 01/10/2026 está pendiente de convalidación, por lo que estos recargos pueden decaer.

Las ordenanzas fiscales. Salvo para los impuestos obligatorios del art. 59.1, las entidades locales deben acordar la imposición y supresión de sus tributos propios y aprobar las ordenanzas fiscales que los regulan (art. 15.1 TRLRHL); para los impuestos obligatorios, aprueban ordenanza si quieren usar sus facultades de fijar los elementos de la cuota (art. 15.2). La potestad reglamentaria tributaria se ejerce mediante ordenanzas fiscales y ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección (art. 106.2 LBRL). Contenido mínimo: hecho imponible, sujeto pasivo, responsables, beneficios fiscales, base, tipo o cuota, periodo impositivo y devengo; regímenes de declaración e ingreso; y fechas de aprobación y de comienzo de su aplicación (art. 16.1). Tramitación (art. 17): el acuerdo provisional se expone en el tablón de anuncios treinta días como mínimo; el anuncio se publica en el boletín oficial y, en ayuntamientos de más de 10.000 habitantes, también en un diario de los de mayor difusión; si no hay reclamaciones, el acuerdo provisional queda definitivo sin necesidad de acuerdo plenario; y la ordenanza no entra en vigor hasta publicarse su texto íntegro en el boletín oficial. Pueden reclamar quienes tengan interés directo o resulten afectados y las entidades que defienden intereses profesionales, económicos o vecinales (art. 18). Contra la ordenanza definitiva solo cabe recurso contencioso-administrativo (art. 19.1).

El presupuesto general es la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, puede reconocer la entidad y de los derechos que prevé liquidar en el ejercicio (art. 162 TRLRHL), que coincide con el año natural (art. 163). Integra el presupuesto de la entidad, los de sus organismos autónomos y los estados de previsión de las sociedades mercantiles de capital íntegramente local (art. 164), y cada uno se aprueba sin déficit inicial (art. 165.4). Lo forma el Presidente, que lo remite al Pleno informado por la Intervención antes del 15 de octubre (art. 168.4); el Pleno lo aprueba (art. 22.2.e LBRL) y, tras la aprobación inicial, se expone al público 15 días previo anuncio en el boletín oficial: sin reclamaciones queda definitivamente aprobado y, si las hay, el Pleno tiene un mes para resolverlas (art. 169.1). La aprobación definitiva debe hacerse antes del 31 de diciembre del año anterior (art. 169.2) y entra en vigor una vez publicado, resumido por capítulos, en el boletín oficial (art. 169.3 y 5). Si al empezar el ejercicio no está en vigor, se prorroga automáticamente el anterior con sus créditos iniciales (art. 169.6). Solo cabe reclamar por no ajustarse a los trámites, por omitir créditos para obligaciones exigibles o por manifiesta insuficiencia de ingresos o de gastos (art. 170.2); contra la aprobación definitiva cabe recurso contencioso-administrativo, que no suspende por sí solo su aplicación (art. 171).

Claves para el examen

• Art. 4.1.a LBRL: los municipios tienen en todo caso las potestades reglamentaria y de autoorganización.
• Art. 21.1.e LBRL: los bandos los dicta el Alcalde; en gran población, bandos, decretos e instrucciones (art. 124.4.g).
• Art. 22.2.d LBRL: el Pleno aprueba el reglamento orgánico y las ordenanzas.
• Art. 47.2.f LBRL: el reglamento orgánico exige mayoría absoluta del número legal de miembros.
• Art. 49 LBRL: aprobación inicial, información pública mínima de 30 días y aprobación definitiva por el Pleno; sin reclamaciones, queda definitivo.
• Art. 70.2 LBRL: la ordenanza entra en vigor publicada completa en el boletín y pasados los 15 días hábiles del art. 65.2.
• Art. 127.1.a LBRL: en gran población, la Junta de Gobierno Local aprueba los proyectos de ordenanzas y reglamentos.
• Art. 128.2 Ley 39/2015: un reglamento no puede crear infracciones, sanciones ni tributos.
• Art. 133.1 Ley 39/2015: consulta pública previa en el portal web; se puede omitir en normas presupuestarias u organizativas (133.4).
• Art. 2.1.b TRLRHL: tributos propios = tasas, contribuciones especiales e impuestos.
• Art. 21.1.c TRLRHL: no hay tasa por la vigilancia pública en general.
• Art. 59 TRLRHL: obligatorios IBI, IAE e IVTM; potestativos ICIO y plusvalía.
• Art. 72.4 ter TRLRHL (RDL 26/2026, pendiente de convalidación a 01/10/2026): recargo del IBI de hasta el 50 % a pisos turísticos en zona tensionada.
• Arts. 17 y 19 TRLRHL: ordenanza fiscal expuesta 30 días; contra la definitiva, solo recurso contencioso-administrativo.
• Arts. 168-169 TRLRHL: presupuesto al Pleno antes del 15 de octubre, 15 días de exposición, aprobación antes del 31 de diciembre; si no, prórroga.

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