Tema 8: Las fuentes del derecho administrativo

Policía Local de La Rioja · categoría de Policía

Resumen

El derecho administrativo se nutre de normas escritas ordenadas por jerarquía. La Constitución garantiza en su artículo 9.3 el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento (art. 9.1), y la Administración sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1). En la cúspide está la Constitución; debajo, las normas con rango de ley; después, los reglamentos. Las fuentes que el Código Civil enumera en su artículo 1 (tema 7) se completan así con el sistema constitucional de fuentes.

La Constitución es la norma suprema: su control corresponde al Tribunal Constitucional, que conoce del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (art. 161.1.a). Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, forman parte del ordenamiento interno, y solo pueden derogarse, modificarse o suspenderse en la forma prevista en ellos o según el Derecho internacional (art. 96.1). El Derecho de la Unión Europea se integra en el ordenamiento español en virtud del artículo 93 de la Constitución.

La ley, aprobada por las Cortes Generales o por los parlamentos autonómicos, es la norma de mayor rango tras la Constitución. Las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (art. 81.1); su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2). Las leyes ordinarias regulan el resto de materias. Entre ley orgánica y ordinaria no hay jerarquía sino reparto de materias.

Hay dos disposiciones del Gobierno con fuerza de ley. La primera es la legislación delegada (arts. 82-85): las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias no reservadas a ley orgánica, mediante una ley de bases si se trata de formar textos articulados o mediante una ley ordinaria si se trata de refundir varios textos en uno solo (art. 82.2). La delegación ha de ser expresa, para materia concreta y con plazo; se agota por su uso, no puede ser implícita ni por tiempo indeterminado ni permitir la subdelegación (art. 82.3). Las leyes de bases no pueden autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas (art. 83). Estas normas se llaman decretos legislativos (art. 85).

La segunda es el decreto-ley (art. 86): en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al derecho electoral general. Deben someterse a debate y votación de totalidad del Congreso en los treinta días siguientes a su promulgación, que los convalida o deroga, y pueden tramitarse como proyectos de ley por urgencia. La Ley 50/1997, del Gobierno, dice que estas decisiones revisten la forma de reales decretos legislativos y reales decretos-leyes (art. 24.1.a).

El reglamento es la norma escrita dictada por la Administración, de rango inferior a la ley. El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE). La Ley 39/2015, en su título VI (arts. 127-133), atribuye la potestad reglamentaria al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y a los órganos de gobierno locales (art. 128.1). Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a las Cortes o a los parlamentos autonómicos, ni tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones o crear tributos, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley (art. 128.2). Ninguna disposición administrativa puede vulnerar otra de rango superior (art. 128.3). En el Estado, los reales decretos del Presidente o del Consejo de Ministros están por encima de las órdenes ministeriales (Ley 50/1997, art. 24.2).

La Ley 39/2015 exige además principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, justificados en la exposición de motivos o el preámbulo (art. 129.1). Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario se confieren en general al Gobierno, y la atribución directa a los ministros es excepcional (art. 129.4); la STC 55/2018 anuló las menciones al Consejo de Gobierno y a las consejerías, que el BOE aún muestra en negrita. Las normas han de publicarse en el diario oficial para entrar en vigor y producir efectos (art. 131). Cada año se publica un Plan Anual Normativo (art. 132), y antes de redactar un proyecto de ley o de reglamento se hace una consulta pública en el portal web (art. 133.1), de la que se puede prescindir en las normas presupuestarias u organizativas o por razones graves de interés público (art. 133.4). La STC 55/2018 declaró los artículos 129, 130, 132 y 133 contrarios al orden constitucional de competencias en parte, por lo que buena parte de ellos solo se aplica al Estado: hay que leerlos con esa nota del consolidado.

Las relaciones entre el ordenamiento estatal y los autonómicos se rigen por el principio de competencia. El artículo 149.1 enumera las competencias exclusivas del Estado, entre ellas las condiciones básicas de igualdad (1.ª), las bases del régimen jurídico de las administraciones y del régimen estatutario de sus funcionarios, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad (18.ª) y la seguridad pública, sin perjuicio de las policías autonómicas (29.ª). Las materias no atribuidas al Estado pueden asumirlas las comunidades en sus Estatutos; lo no asumido corresponde al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto en lo que no sea exclusivo de las comunidades, y el derecho estatal es en todo caso supletorio (art. 149.3). Los Estatutos son la norma institucional básica de cada comunidad (art. 147.1).

Cuando el Estado fija la legislación básica, la comunidad autónoma la desarrolla y ejecuta: es el esquema bases-desarrollo. El Estatuto de Autonomía de La Rioja atribuye a la comunidad el desarrollo legislativo y la ejecución de varias materias en el marco de la legislación básica del Estado (art. 9). Además, el artículo 150 permite a las Cortes atribuir a las comunidades la facultad de dictar normas legislativas en el marco de una ley estatal (leyes marco, 150.1), transferir o delegar facultades estatales mediante ley orgánica (150.2) y dictar leyes de armonización cuando lo exija el interés general, apreciado por mayoría absoluta de cada Cámara (150.3). El control de las comunidades se reparte: el Tribunal Constitucional para sus normas con fuerza de ley, el Gobierno con dictamen del Consejo de Estado para las funciones delegadas, la jurisdicción contencioso-administrativa para su administración y reglamentos, y el Tribunal de Cuentas para lo económico (art. 153).

En La Rioja, el Parlamento ejerce la potestad legislativa y puede delegarla en el Gobierno con los mismos requisitos de los artículos 82, 83 y 84 de la Constitución (Estatuto, art. 19.Tres). El Gobierno de La Rioja ejerce la potestad reglamentaria no reservada al Parlamento (art. 24.Uno.a), y sus normas reglamentarias son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 30.Tres). Los ayuntamientos ejercen la potestad reglamentaria mediante ordenanzas y reglamentos, de acuerdo con la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985 (Ley 39/2015, art. 128.1); es la base de las ordenanzas que aplica a diario la Policía Local. Por último, la Ley del Gobierno exige que las normas estatales que impongan nuevas obligaciones a quienes ejercen una actividad económica o profesional entren en vigor el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, salvo los reales decretos-leyes (Ley 50/1997, art. 23).

Claves para el examen

• Art. 9.3 CE: legalidad, jerarquía, publicidad, irretroactividad de lo sancionador desfavorable, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad.
• La Administración actúa con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE).
• Tratados: forman parte del ordenamiento interno una vez publicados oficialmente en España (art. 96.1 CE).
• Ley orgánica: mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto (art. 81.2 CE).
• Delegación legislativa: ley de bases para textos articulados y ley ordinaria para refundir (art. 82.2 CE).
• La delegación se agota por el uso; nunca implícita, indefinida ni con subdelegación (art. 82.3 CE).
• Decreto-ley: extraordinaria y urgente necesidad; convalidación del Congreso en treinta días (art. 86 CE).
• Potestad reglamentaria: Gobierno, órganos de gobierno autonómicos y órganos de gobierno locales (art. 128.1 Ley 39/2015).
• Los reglamentos no tipifican infracciones ni establecen sanciones ni tributos (art. 128.2 Ley 39/2015).
• Jerarquía reglamentaria estatal: reales decretos por encima de órdenes ministeriales (art. 24.2 Ley 50/1997).
• Buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (art. 129.1 Ley 39/2015).
• Las normas se publican en el diario oficial para entrar en vigor (art. 131 Ley 39/2015).
• Derecho estatal: prevalece en lo no exclusivo de las comunidades y es siempre supletorio (art. 149.3 CE).
• Leyes de armonización: necesidad apreciada por mayoría absoluta de cada Cámara (art. 150.3 CE).
• El Parlamento de La Rioja puede delegar la potestad legislativa en el Gobierno (Estatuto, art. 19.Tres).

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