Tema 13: La responsabilidad de la Administración y de los funcionarios

Policía Local de Castilla y León · categoría de Agente

Resumen

La responsabilidad patrimonial de la Administración es la obligación de indemnizar los daños que causa a los particulares el funcionamiento de los servicios públicos. Tiene base constitucional: los particulares, en los términos que fije la ley, tienen derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 CE). El art. 9.3 CE garantiza además la responsabilidad de los poderes públicos, y el art. 149.1.18.ª CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones. Hoy la regulan la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público (arts. 32 a 37, aspectos sustantivos), y la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común (especialidades del procedimiento en los arts. 65, 67, 81, 86, 91, 92 y 96.4). Para las entidades locales, el art. 54 LBRL dice que responden directamente de los daños causados por sus servicios o por sus autoridades, funcionarios o agentes, según la legislación general.

Fundamento. Es una responsabilidad directa y objetiva: no exige que haya culpa de nadie, porque procede tanto por el funcionamiento normal como por el anormal de los servicios públicos (art. 32.1 Ley 40/2015). Se funda en la idea de que no es justo que un particular soporte en solitario un daño causado por una actividad que se hace en interés de todos. Por eso solo se indemnizan los daños que el particular no tiene el deber jurídico de soportar según la ley (art. 34.1). Quedan fuera la fuerza mayor y los llamados riesgos del desarrollo, es decir, los daños derivados de hechos que no se podían prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica en el momento en que se produjeron, sin perjuicio de las prestaciones asistenciales que establezcan las leyes. Que un acto se anule en vía administrativa o judicial no da derecho, por sí mismo, a indemnización (art. 32.1, párrafo segundo).

Requisitos. Para que nazca la responsabilidad hacen falta varios requisitos. Primero, una lesión antijurídica en los bienes o derechos del particular. Segundo, un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas (art. 32.2). Tercero, una relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio y el daño. Cuarto, que no haya fuerza mayor. Y quinto, que se reclame dentro de plazo. La resolución tiene que pronunciarse expresamente sobre la existencia o no de la relación de causalidad y, en su caso, sobre la valoración del daño y la cuantía y modo de la indemnización (art. 91.2 Ley 39/2015).

Clases. La ley distingue varios casos. a) La responsabilidad por el funcionamiento de los servicios públicos, normal o anormal (art. 32.1). b) La del Estado legislador: por actos legislativos no expropiatorios cuando ellos mismos lo prevean, por normas con rango de ley declaradas inconstitucionales y por normas contrarias al Derecho de la Unión Europea, con requisitos propios (art. 32.3 a 6). c) La de la Administración de Justicia, por error judicial o funcionamiento anormal, que es a cargo del Estado y se rige por la Ley Orgánica del Poder Judicial (art. 121 CE y art. 32.7 Ley 40/2015). d) La concurrente de varias Administraciones. Si el daño deriva de fórmulas conjuntas de actuación, responden de forma solidaria frente al particular. En los demás casos, la responsabilidad se reparte según la competencia, el interés público tutelado y la intensidad de la intervención, y es solidaria si no puede determinarse (art. 33). e) La que surge en relaciones de Derecho privado, que se exige también por los arts. 32 y siguientes (art. 35). f) La de los contratistas: los daños causados por la ejecución de contratos los paga la Administración solo cuando derivan de una orden suya inmediata y directa o de vicios del proyecto (art. 32.9).

La indemnización (art. 34). Se calcula con los criterios de la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderando las valoraciones del mercado. En caso de muerte o lesiones corporales, se pueden tomar como referencia los baremos de los seguros obligatorios y de la Seguridad Social (art. 34.2). La cuantía se fija con referencia al día en que la lesión se produjo efectivamente. Después se actualiza a la fecha en que termina el procedimiento con el Índice de Garantía de la Competitividad, y se añaden los intereses de demora (art. 34.3). Si hay acuerdo con el interesado, la indemnización puede sustituirse por una compensación en especie o pagarse mediante pagos periódicos (art. 34.4).

El procedimiento. Los particulares reclaman directamente a la Administración, nunca al funcionario que causó el daño (art. 36.1 Ley 40/2015). El procedimiento puede iniciarse de oficio, siempre que no haya prescrito el derecho del lesionado. En ese caso, a los presuntos lesionados se les dan diez días para alegar (art. 65). También puede iniciarse a solicitud del interesado. El derecho a reclamar prescribe al año de producirse el hecho o acto o de manifestarse su efecto lesivo. En los daños físicos o psíquicos, el año se cuenta desde la curación o desde que se determina el alcance de las secuelas (art. 67.1 Ley 39/2015). Es preceptivo el informe del servicio que causó el daño, en diez días como máximo. El dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico es preceptivo cuando la reclamación llega a 50.000 euros o a la cuantía que fije la ley autonómica (art. 81.2). En Castilla y León esa cuantía la fija la Ley 1/2002, del Consejo Consultivo: su dictamen es preceptivo desde 6.000 euros en la Administración autonómica y desde 3.000 euros en las demás, entre ellas los ayuntamientos (art. 4.1.i.1.º). Si a los seis meses no hay resolución, puede entenderse desestimada la reclamación (art. 91.3), porque el silencio es desestimatorio (art. 24.1). En el ámbito local resuelven los órganos de la propia entidad (art. 92). La resolución pone fin a la vía administrativa (art. 114.1.e) y cabe una tramitación simplificada cuando la causalidad y la cuantía son inequívocas (art. 96.4).

Responsabilidad patrimonial de los funcionarios: acción de regreso (art. 36 Ley 40/2015). El funcionario no responde directamente ante el particular. Pero la Administración que ha indemnizado debe exigir de oficio, en vía administrativa, la responsabilidad de sus autoridades y personal cuando hayan actuado con dolo, o culpa o negligencia graves. Para cuantificarla se ponderan el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional y la relación con el daño (art. 36.2). Lo mismo se hace cuando el funcionario causa daños, con dolo o culpa grave, en los propios bienes de la Administración (art. 36.3). El procedimiento tiene alegaciones durante quince días, prueba durante quince días, audiencia de diez días, propuesta en cinco días y resolución en otros cinco (art. 36.4). La resolución pone fin a la vía administrativa, sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los tribunales si procede (art. 36.5 y 6).

Responsabilidad penal y civil derivada del delito. La responsabilidad penal del personal y la civil derivada del delito se exigen según la legislación penal (art. 37.1 Ley 40/2015). El proceso penal no suspende el procedimiento de responsabilidad patrimonial, salvo que haga falta determinar los hechos en la vía penal para fijar esa responsabilidad (art. 37.2). Según el Código Penal, el Estado, la comunidad autónoma, la provincia, el municipio y demás entes públicos responden subsidiariamente de los daños causados por las autoridades, agentes y funcionarios penalmente responsables de delitos dolosos o culposos cometidos en el ejercicio de sus cargos. Hace falta que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios que tenían confiados, y nunca puede haber una indemnización duplicada (art. 121 CP). Si en el proceso penal se pide la responsabilidad civil del funcionario, hay que dirigirse a la vez contra la Administración como responsable civil subsidiaria. Para los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el art. 5.6 de la LO 2/1986 recoge su responsabilidad personal y directa por los actos que lleven a cabo (tema 20).

Responsabilidad disciplinaria. Los funcionarios y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario del TREBEP y de las leyes de función pública que lo desarrollan (art. 93.1 TREBEP). Quien induce a otro a cometer una falta incurre en la misma responsabilidad que él (art. 93.2). También es responsable quien encubre faltas consumadas muy graves o graves, cuando de ello se derive un daño grave para la Administración o los ciudadanos (art. 93.3). Las tres responsabilidades del funcionario (penal, civil y disciplinaria) son compatibles. En la Policía Local de Castilla y León el régimen disciplinario es el de la Ley 9/2003, con la remisión que esta hace a la normativa de la Policía Nacional; se estudia en el tema 20. En resumen: frente al ciudadano responde siempre y directamente la Administración, y después esta repite contra el agente si actuó con dolo o culpa grave.

Claves para el examen

• Derecho a indemnización por toda lesión causada por los servicios públicos, salvo fuerza mayor (art. 106.2 CE).
• Responsabilidad objetiva: por funcionamiento normal o anormal (art. 32.1 Ley 40/2015).
• La anulación de un acto no da derecho, por sí sola, a indemnización (art. 32.1).
• El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado (art. 32.2).
• Actuación conjunta de varias Administraciones: responsabilidad solidaria (art. 33.1).
• No se indemnizan los riesgos del desarrollo según el estado de la ciencia (art. 34.1).
• La cuantía se calcula al día de la lesión y se actualiza con el Índice de Garantía de la Competitividad (art. 34.3).
• El particular reclama directamente a la Administración, no al funcionario (art. 36.1).
• Acción de regreso de oficio por dolo, o culpa o negligencia graves (art. 36.2).
• La reclamación prescribe al año; en daños personales, desde la curación o la fijación de secuelas (art. 67.1 Ley 39/2015).
• Dictamen del órgano consultivo: desde 50.000 euros o la cuantía autonómica (art. 81.2 Ley 39/2015); en Castilla y León, desde 3.000 euros para los ayuntamientos (art. 4.1.i.1.º Ley 1/2002).
• Seis meses sin resolución: se entiende desestimada la indemnización (art. 91.3 Ley 39/2015).
• Las entidades locales responden directamente de los daños de sus servicios y agentes (art. 54 LBRL).
• Los entes públicos responden subsidiariamente de los delitos de sus funcionarios en el servicio (art. 121 CP).
• Quien induce a cometer una falta disciplinaria responde igual que el autor (art. 93.2 TREBEP).

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