Tema 8: El acto administrativo

Policía Local de Castilla y León · categoría de Agente

Resumen

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) regula en su título III (arts. 34 a 52) los actos administrativos en tres capítulos: requisitos, eficacia y nulidad y anulabilidad. Su art. 1.1 dice que la ley tiene por objeto «regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos». Los arts. 34 a 52 siguen en la redacción original, vigente desde el 2 de octubre de 2016, y el preámbulo reconoce que mantienen «en su gran mayoría» las reglas de la Ley 30/1992. La ley no da una definición de acto administrativo. Con lo que sí dice, se puede describir como una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo que dicta una Administración Pública sometida al Derecho administrativo, en ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria. Ese sometimiento viene de la Constitución, que obliga a la Administración a actuar «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (art. 103.1 CE). El acto se distingue de la disposición general o reglamento (tema 7), que innova el ordenamiento: la resolución particular no puede vulnerar una disposición general aunque la dicte un órgano de igual o superior jerarquía. Es la inderogabilidad singular del art. 37.1, y el art. 37.2 declara nulas las resoluciones que vulneren un reglamento.

Clases de actos. La ley no las enumera en un artículo, pero las usa en varios preceptos. Por su origen, los actos se dictan de oficio o a instancia del interesado (art. 34.1). Por la forma de manifestarse, pueden ser expresos o presuntos (art. 47.1.f); los presuntos nacen del silencio administrativo, que se estudia en el tema 9. Por la potestad ejercida, pueden ser reglados o discrecionales; estos últimos han de motivarse siempre (art. 35.1.i). Por sus efectos sobre el destinatario, pueden ser favorables o limitativos de derechos: los limitativos se motivan (art. 35.1.a) y los favorables admiten eficacia retroactiva (art. 39.3). Por los destinatarios, pueden ser singulares o dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas, y en este caso se publican (art. 45.1.a). Por su posición en el procedimiento, hay actos de trámite y resoluciones. Solo se recurren por separado los actos de trámite cualificados (art. 112.1), y hay actos que ponen fin a la vía administrativa y actos que no. Recursos y revisión son materia del tema 10. Por la forma de exteriorizarse, lo normal es el acto escrito electrónico (art. 36.1), aunque cabe el verbal (art. 36.2).

Elementos del acto. El art. 34 recoge los elementos del acto. El elemento subjetivo es el órgano competente: el acto se produce «por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido» (art. 34.1). El elemento objetivo es el contenido, que ha de ajustarse al ordenamiento jurídico y ser «determinado y adecuado a los fines de aquéllos» (art. 34.2). El fin del acto es el interés público que persigue la potestad. Si el acto se aparta de ese fin hay desviación de poder, que el art. 48.1 incluye entre las causas de anulabilidad. Los elementos formales son el procedimiento (art. 34.1), la forma (art. 36) y la motivación (art. 35). La falta de cada elemento tiene su consecuencia. Si la incompetencia es manifiesta por razón de la materia o del territorio, o el contenido es imposible, el acto es nulo de pleno derecho (art. 47.1.b y c). También lo es si se prescinde total y absolutamente del procedimiento (art. 47.1.e). Si el vicio de forma es menor, el acto solo es anulable cuando causa indefensión o le faltan requisitos indispensables (art. 48.2).

Motivación (art. 35). Motivar es exponer las razones del acto, y se hace «con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho» (art. 35.1). Deben motivarse: a) los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos; b) los que resuelvan revisiones de oficio, recursos y arbitrajes o declaren su inadmisión; c) los que se separen del criterio de actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) la suspensión de actos y las medidas provisionales del art. 56; e) la tramitación de urgencia, la ampliación de plazos y las actuaciones complementarias; f) los que rechacen pruebas propuestas por los interesados; g) la terminación por imposibilidad material sobrevenida y el desistimiento de la Administración en procedimientos de oficio. También deben motivarse: h) las propuestas de resolución en los procedimientos sancionadores y las resoluciones de procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial; i) los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que deban motivarse por una disposición legal o reglamentaria. En los procedimientos selectivos, como esta oposición, y en los de concurrencia competitiva, la motivación se hace según las normas de la convocatoria. En todo caso, los fundamentos de la resolución deben quedar acreditados en el procedimiento (art. 35.2).

Forma (art. 36). Los actos se producen «por escrito a través de medios electrónicos», salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia (art. 36.1). Un órgano puede ejercer su competencia de forma verbal; es lo que ocurre, por ejemplo, con una orden dada en la vía pública. En ese caso, si hace falta dejar constancia escrita, la redacta y firma el titular del órgano inferior o el funcionario que la reciba oralmente, y expresa la autoridad de la que procede. Si se trata de resoluciones, el titular de la competencia autoriza una relación de las dictadas verbalmente, con su contenido (art. 36.2). Los actos de la misma naturaleza, como nombramientos, concesiones o licencias, pueden refundirse en un único acto que identifique a cada interesado (art. 36.3).

Eficacia (arts. 37-39). Los actos sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos (art. 38) y se presumen válidos. Producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que el propio acto disponga otra cosa (art. 39.1). La eficacia queda demorada cuando lo exige el contenido del acto o cuando está supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (art. 39.2). La retroactividad es excepcional (art. 39.3). Cabe cuando el acto se dicta en sustitución de otro anulado o cuando produce efectos favorables al interesado. En este segundo caso, los supuestos de hecho tenían que existir ya en la fecha a la que se retrotrae, y la retroactividad no puede lesionar derechos o intereses legítimos de otros. Los actos dictados por un órgano dentro de su competencia obligan a los demás órganos, aunque no dependan jerárquicamente de él o sean de otra Administración (art. 39.4). Si una Administración considera ilegal un acto de otra en el que debe basar el suyo, puede requerirla para que lo anule o revise. Mientras tanto, queda suspendido su procedimiento (art. 39.5). La ejecución de los actos se trata en el art. 98 LPAC, fuera de este título. Allí se dispone que los actos son «inmediatamente ejecutivos», salvo suspensión, sanción todavía recurrible en vía administrativa, disposición en contrario o necesidad de aprobación superior.

Notificación: requisitos y medios (arts. 40-41). El órgano que dicta el acto lo notifica a los interesados cuyos derechos e intereses se vean afectados (art. 40.1). Debe cursar la notificación en el plazo de diez días desde que dicta el acto. La notificación lleva el texto íntegro de la resolución, la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos que procedan, el órgano ante el que se presentan y el plazo para interponerlos (art. 40.2). Si contiene el texto íntegro pero omite alguno de los demás requisitos, surte efecto desde que el interesado actúa demostrando que conoce el acto o interpone el recurso procedente (art. 40.3). Para entender cumplido el plazo máximo del procedimiento basta el texto íntegro y el intento de notificación debidamente acreditado (art. 40.4). Las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos, y siempre que el interesado esté obligado a recibirlas así (art. 41.1). Caben medios no electrónicos en dos casos: cuando el interesado comparece espontáneamente en la oficina de registro y pide la notificación en ese momento, y cuando hace falta la entrega directa de un empleado público. Nunca son electrónicas las notificaciones con elementos que no pueden convertirse a formato electrónico ni las que contienen medios de pago, como cheques (art. 41.2). Si el interesado rechaza la notificación, el trámite se da por efectuado (art. 41.5). Si se notifica por varios cauces, cuenta la fecha del primero (art. 41.7). El correo electrónico o el dispositivo que indique el interesado sirven solo para los avisos (art. 41.1 y 41.6).

Notificación en papel, electrónica e infructuosa (arts. 42-44). La notificación en papel se pone también a disposición del interesado en la sede electrónica (art. 42.1). Si el interesado no está en su domicilio, puede recogerla cualquier persona mayor de catorce años que esté allí y se identifique. Si nadie la recoge, se repite el intento una sola vez, a una hora distinta y dentro de los tres días siguientes. Si el primer intento fue antes de las quince horas, el segundo será después de esa hora, y viceversa, con al menos tres horas de diferencia (art. 42.2). La notificación electrónica se hace por comparecencia en la sede electrónica, por la dirección electrónica habilitada única o por ambos sistemas (art. 43.1). Se entiende practicada cuando el interesado accede al contenido. Si es obligatoria o la eligió el interesado, se entiende rechazada a los diez días naturales de su puesta a disposición sin acceso (art. 43.2). Si el interesado es desconocido, se ignora el lugar o no se ha podido practicar la notificación, se publica un anuncio en el «Boletín Oficial del Estado». Antes, y con carácter facultativo, puede publicarse en el boletín autonómico o provincial, en el tablón del Ayuntamiento del último domicilio o en el consulado (art. 44).

Publicación (arts. 45-46). Los actos se publican cuando lo dicen las normas del procedimiento o lo aconseja el interés público. La publicación sustituye a la notificación cuando el acto se dirige a una pluralidad indeterminada de personas. También cuando la notificación a un solo interesado no basta para llegar a todos, y entonces se suma a la individual (art. 45.1.a). Lo mismo ocurre en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva. En ellos, la convocatoria indica dónde se hacen las sucesivas publicaciones y las que se hagan en otro lugar carecen de validez (art. 45.1.b). Esta regla afecta directamente al opositor. La publicación contiene los mismos elementos que la notificación (art. 45.2) y se hace en el diario oficial de la Administración de la que procede el acto (art. 45.3). Si publicar el acto lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación de su contenido y del lugar donde el interesado puede comparecer para conocerlo íntegro (art. 46).

Validez: nulidad, anulabilidad y conservación (arts. 47-52). Son nulos de pleno derecho los actos que: a) lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional; b) se dicten por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; c) tengan contenido imposible; d) constituyan infracción penal o se dicten como consecuencia de ella; e) se dicten prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados; f) siendo expresos o presuntos, den facultades o derechos a quien carece de los requisitos esenciales para adquirirlos; g) los demás que diga una ley (art. 47.1). Son anulables los que incurran en cualquier otra infracción del ordenamiento, incluso la desviación de poder (art. 48.1). El defecto de forma solo anula si al acto le faltan los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o si causa indefensión (art. 48.2). La actuación fuera de plazo solo anula cuando lo impone la naturaleza del término (art. 48.3). La invalidez no arrastra a los actos sucesivos independientes ni a las partes independientes del acto (art. 49). El acto viciado que contiene los elementos de otro produce los efectos de este, que es la conversión (art. 50). Se conservan los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual sin la infracción (art. 51). Los actos anulables pueden convalidarse subsanando el vicio, con efectos desde la fecha de la convalidación salvo retroactividad (art. 52.1-2). Si el vicio es incompetencia no determinante de nulidad, convalida el órgano competente cuando es superior jerárquico del que dictó el acto (art. 52.3). Si falta una autorización, se convalida otorgándola (art. 52.4). Cómo se declara esa invalidez, por revisión de oficio o por recurso, es materia del tema 10.

Claves para el examen

• No hay definición legal de acto administrativo: la LPAC regula sus requisitos, eficacia e invalidez en el título III (arts. 34-52).
• Art. 34: órgano competente, requisitos y procedimiento; contenido determinado y adecuado a los fines.
• Art. 35.1: motivación con «sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho»; siempre en los actos discrecionales (letra i) y en los que limitan derechos (letra a).
• Art. 35.2: en procesos selectivos, la motivación sigue las normas de la convocatoria.
• Art. 36: forma escrita por medios electrónicos; si el acto es verbal, deja constancia escrita el órgano inferior o el funcionario que lo recibe.
• Art. 37: inderogabilidad singular; es nula la resolución que vulnera un reglamento.
• Art. 39.1: los actos se presumen válidos y producen efectos desde que se dictan; la retroactividad es excepcional (39.3).
• Art. 40.2: la notificación se cursa en 10 días con texto íntegro, recursos, órgano y plazo.
• Art. 41: preferentemente electrónica; nunca electrónica si lleva cheques u otros medios de pago; el rechazo da por hecho el trámite.
• Art. 42.2: en papel puede recogerla un mayor de 14 años; segundo intento en 3 días, al otro lado de las 15 h y con 3 h de margen.
• Art. 43.2: la notificación electrónica se entiende rechazada a los 10 días naturales sin acceso.
• Art. 44: notificación infructuosa, anuncio en el BOE (los demás boletines y tablones son facultativos).
• Art. 45.1.b: en procesos selectivos solo valen las publicaciones en el medio que fije la convocatoria.
• Art. 47: siete causas de nulidad de pleno derecho; art. 48: lo demás es anulable, incluida la desviación de poder.
• Arts. 49-52: límites de la invalidez, conversión, conservación y convalidación de los actos anulables.

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