Tema 7: Derecho administrativo: fuentes, jerarquía y reglamentos

Policía Local de Castilla y León · categoría de Agente

Resumen

La Administración pública es la organización que, bajo la dirección del Gobierno respectivo, gestiona los servicios y aplica las leyes. La Constitución le fija sus principios en el art. 103.1: sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. El Gobierno dirige la Administración civil y militar y ejerce la potestad reglamentaria (art. 97). La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, considera Administraciones Públicas a la Administración General del Estado, a las de las comunidades autónomas, a las entidades de la Administración local y a los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de ellas (art. 2.3). Cada Administración actúa con personalidad jurídica única (art. 3.4).

El art. 3.1 de la Ley 40/2015 repite los principios constitucionales y añade los de servicio efectivo a los ciudadanos; simplicidad, claridad y proximidad; participación, objetividad y transparencia; racionalización y agilidad de los procedimientos; buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; responsabilidad por la gestión pública; planificación y dirección por objetivos; eficacia; economía y suficiencia de medios; eficiencia; y cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones. Las Administraciones se relacionan entre sí por medios electrónicos (art. 3.2).

El Derecho administrativo es la rama del Derecho público que regula la organización de las Administraciones Públicas, su actividad y sus relaciones con los ciudadanos. Su rasgo esencial es la sujeción de la Administración a la ley y al Derecho, el principio de legalidad. A la vez le reconoce potestades que los particulares no tienen, como dictar reglamentos, ejecutar sus propios actos o sancionar, siempre bajo control judicial. El art. 106.1 de la Constitución lo garantiza: los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como su sometimiento a los fines que la justifican. El art. 9.3 garantiza la legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas y la interdicción de la arbitrariedad. El art. 105 remite a la ley la audiencia de los ciudadanos en la elaboración de las disposiciones que les afecten, el acceso a archivos y registros y el procedimiento de los actos administrativos.

Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho (art. 1.1 del Código Civil). La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada (art. 1.3). Los principios generales del derecho se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento (art. 1.4). Los tratados internacionales solo se aplican directamente cuando han pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el BOE (art. 1.5). La jurisprudencia no es fuente en sentido estricto, pero complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo (art. 1.6). Los jueces tienen el deber inexcusable de resolver siempre ateniéndose al sistema de fuentes (art. 1.7).

Las fuentes del Derecho administrativo suelen clasificarse en escritas y no escritas. Las escritas son la Constitución, el Derecho de la Unión Europea y los tratados, las leyes (orgánicas y ordinarias, estatales y autonómicas), las normas con rango de ley del Gobierno (decretos-leyes y decretos legislativos) y los reglamentos. Las no escritas son la costumbre y los principios generales del derecho. Por su relación con la ley se distinguen también las fuentes directas, que crean normas, y las indirectas, que ayudan a interpretarlas, como la jurisprudencia o la doctrina. La Constitución es la norma suprema y el resto se ordena por jerarquía y por competencia. El rango de ley, su clasificación y el procedimiento para elaborarlas se estudian en el tema 3 (arts. 81-86 CE).

La jerarquía normativa significa que una norma de rango inferior no puede contradecir a otra de rango superior. El Código Civil la formula así: carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2). Ninguna disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior (art. 128.3 Ley 39/2015). Entre las normas del Gobierno de la Nación, el art. 24 de la Ley 50/1997 sitúa primero las disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en Consejo de Ministros, y después las aprobadas por Orden Ministerial. En Castilla y León el orden es: Decretos de la Junta y de su Presidente, Órdenes de Consejería y otras disposiciones de órganos inferiores (art. 69 Ley 3/2001). Junto a la jerarquía rige la inderogabilidad singular: una resolución particular no puede vulnerar una disposición general, aunque la dicte un órgano de igual o superior jerarquía (art. 37 Ley 39/2015 y art. 73 Ley 3/2001).

Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, si no disponen otra cosa (art. 2.1 CC). Solo se derogan por otras posteriores, y por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que esta hubiera derogado (art. 2.2). No tienen efecto retroactivo si no disponen lo contrario (art. 2.3). Las normas con rango de ley, los reglamentos y las disposiciones administrativas deben publicarse en el diario oficial correspondiente para entrar en vigor y producir efectos jurídicos (art. 131 Ley 39/2015). La entrada en vigor de las normas del Gobierno que impongan nuevas obligaciones a quienes ejercen una actividad económica o profesional se fija el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación (art. 23 Ley 50/1997).

El reglamento es la norma escrita, de rango inferior a la ley, que dicta la Administración en ejercicio de la potestad reglamentaria. Esa potestad corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y a los órganos de gobierno locales (art. 128.1 Ley 39/2015). Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a las Cortes o a las Asambleas autonómicas. Sin perjuicio de desarrollar o colaborar con la ley, tampoco pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos o prestaciones patrimoniales de carácter público (art. 128.2). En el Estado, las decisiones que aprueban reglamentos del Consejo de Ministros revisten la forma de Real Decreto acordado en Consejo de Ministros, y las disposiciones de los ministros, la de Orden Ministerial (art. 24.1 Ley 50/1997). En Castilla y León, las disposiciones generales de la Junta y de su Presidente adoptan la forma de Decreto, las de los Consejeros la de Orden y las de los órganos inferiores la de Resolución (arts. 70-72 Ley 3/2001).

La elaboración de normas está en el título VI de la Ley 39/2015 (arts. 127-133). En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones actúan según los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (art. 129.1). Antes de redactar el texto se hace una consulta pública en el portal web (art. 133.1). Si la norma afecta a derechos e intereses legítimos, se publica el texto para dar audiencia a los afectados (art. 133.2). La STC 55/2018 declaró contrarios al orden constitucional de competencias los arts. 129 (salvo los párrafos segundo y tercero del apartado 4), 130, 132 y 133 (salvo el inciso inicial del apartado 1 sobre la consulta pública y el primer párrafo del apartado 4), de modo que esas partes no se aplican a las comunidades autónomas. Las Administraciones revisan periódicamente su normativa (art. 130) y publican cada año un Plan Normativo (art. 132).

En la Administración General del Estado el procedimiento se detalla en el art. 26 de la Ley 50/1997. Primero se hace la consulta pública previa, durante al menos quince días naturales. Después se elabora una Memoria del Análisis de Impacto Normativo y se recaban los informes preceptivos; los reglamentos los informa siempre la Secretaría General Técnica y, cuando proceda, dictamina el Consejo de Estado. La audiencia e información pública dura al menos quince días hábiles, reducibles a siete si hay razones motivadas o tramitación urgente. Por último, el texto pasa a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y al Consejo de Ministros. La tramitación urgente (art. 27) reduce los plazos a la mitad y permite omitir la consulta pública.

Claves para el examen

• Art. 103.1 CE: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
• Art. 2.3 Ley 40/2015: son Administraciones Públicas las del Estado, las CCAA, las locales y sus organismos de derecho público.
• Art. 3.4 Ley 40/2015: cada Administración actúa con personalidad jurídica única.
• Art. 1.1 CC: las fuentes son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
• Art. 1.3 CC: la costumbre rige en defecto de ley, si no es contraria a la moral o al orden público y se prueba.
• Art. 1.6 CC: la jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo.
• Art. 1.2 CC: carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.
• Art. 2.1 CC: las leyes entran en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, salvo que digan otra cosa.
• Art. 106.1 CE: los tribunales controlan la potestad reglamentaria.
• Art. 128.1 Ley 39/2015: potestad reglamentaria del Gobierno, de los gobiernos autonómicos y de los órganos de gobierno locales.
• Art. 128.2 Ley 39/2015: los reglamentos no pueden tipificar infracciones ni establecer sanciones o tributos.
• Art. 37 Ley 39/2015: inderogabilidad singular de los reglamentos.
• Art. 24 Ley 50/1997: el Real Decreto está por encima de la Orden Ministerial.
• Art. 69 Ley 3/2001: en Castilla y León, Decretos de la Junta, después Órdenes de Consejería y después las demás.
• Art. 129.1 Ley 39/2015: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Vídeos recomendados

• Jerarquía normativa
• FUENTES DEL DERECHO [EXPLICADO) - Artículo 1 Código Civil. Fuentes del Ordenamiento Jurídico español
• La potestad reglamentaria

← Tema 6 · Tema 8 →

Otros temas de B) Derecho administrativo, función pública y régimen local (grupo A, temas 7-16)

• Tema 8: El acto administrativo
• Tema 9: El procedimiento administrativo común
• Tema 10: Procedimientos especiales, procedimiento local, revisión de oficio y recursos
• Tema 11: La función pública: el Estatuto Básico del Empleado Público
• Tema 12: Los funcionarios de las entidades locales
• Tema 13: La responsabilidad de la Administración y de los funcionarios
• Tema 14: La Administración local: provincia, municipio y padrón
• Tema 15: La organización del municipio
• Tema 16: Competencias y servicios municipales, licencias, ordenanzas y bandos