Tema 9: El procedimiento administrativo común

Policía Local de Castilla y León · categoría de Agente

Resumen

El procedimiento administrativo es el cauce formal por el que la Administración prepara y dicta sus actos. Lo regula con carácter común la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), vigente desde el 2 de octubre de 2016. Según su art. 1.1, tiene por objeto regular «el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad». El art. 1.2 añade que solo una ley, de forma motivada y cuando sea eficaz, proporcionado y necesario, puede incluir trámites adicionales o distintos. Los reglamentos solo pueden fijar especialidades de órganos, plazos, formas de iniciación y terminación, publicación e informes. La Constitución exige que la ley regule «el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos» y la audiencia del interesado (art. 105.c CE). El acto administrativo en sí se estudia en el tema 8, y los procedimientos especiales, la revisión de oficio y los recursos, en el tema 10.

Principios informadores. Los principios generales de actuación de las Administraciones están en el art. 3 de la Ley 40/2015 (servicio efectivo a los ciudadanos, simplicidad, participación, buena fe, transparencia, celeridad…), que se explica en el tema 7. La LPAC los concreta en el procedimiento. El procedimiento, «sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos» (art. 71.1). En asuntos de naturaleza homogénea se sigue el orden riguroso de incoación, salvo orden motivada en contrario (art. 71.2). Se acuerdan en un solo acto todos los trámites que admitan impulso simultáneo (art. 72.1). Las cuestiones incidentales no suspenden la tramitación, salvo la recusación (art. 74). Rigen también el principio de contradicción, con alegaciones (art. 76) y audiencia (art. 82); el de oficialidad en la prueba y en los informes; el de congruencia de la resolución (art. 88.2), que nunca puede agravar la situación inicial del solicitante, y la prohibición de non liquet: la Administración no puede abstenerse de resolver por silencio u oscuridad de la ley (art. 88.5).

Los interesados (arts. 3 a 12). Tienen capacidad de obrar las personas físicas o jurídicas que la tengan según las normas civiles. También los menores, para los derechos e intereses que el ordenamiento les permita ejercer sin la asistencia de quien tenga la patria potestad, la tutela o la curatela. Y, cuando la ley lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes (art. 3). Son interesados, según el art. 4.1, quienes promueven el procedimiento como titulares de derechos o intereses legítimos; quienes, sin haberlo iniciado, tienen derechos que pueden resultar afectados por la decisión, y quienes tienen intereses legítimos que pueden resultar afectados y se personan mientras no haya resolución definitiva. Si la condición deriva de una relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucede en ella en cualquier estado del procedimiento (art. 4.3). La denuncia no da por sí sola la condición de interesado (art. 62.5), ni tampoco la comparecencia en la información pública (art. 83.3).

Representación, identificación y firma. Los interesados con capacidad de obrar pueden actuar por medio de representante (art. 5.1). La representación hay que acreditarla para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos; para los actos de mero trámite se presume (art. 5.3). Se puede acreditar por cualquier medio válido en Derecho, entre ellos el apoderamiento apud acta o la inscripción en el registro electrónico de apoderamientos (art. 5.4). Los poderes inscritos valen como máximo cinco años (art. 6.6). Si la acreditación falta o es insuficiente, se concede un plazo de diez días para subsanarla (art. 5.6). Con varios interesados, las actuaciones se hacen con el representante o el interesado que hayan señalado y, si no, con el que figure en primer término (art. 7). La firma solo es obligatoria para formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos (art. 11.2). Las personas jurídicas, las entidades sin personalidad, los profesionales colegiados y los empleados públicos, por razón de su condición, están obligados a relacionarse electrónicamente (art. 14.2). El art. 53 recoge los derechos del interesado: conocer el estado de la tramitación, no presentar documentos originales ni datos que ya tenga la Administración, alegar y actuar asistido de asesor, entre otros.

Dimensión temporal: términos y plazos (arts. 29 a 33). Los plazos obligan a las autoridades y al personal y también a los interesados (art. 29). Los plazos por horas se entienden hábiles, se cuentan de hora en hora y de minuto en minuto y no pueden pasar de veinticuatro horas: si son más, se expresan en días (art. 30.1). Los plazos por días se entienden hábiles, y se excluyen del cómputo «los sábados, los domingos y los declarados festivos» (art. 30.2). Los días naturales se aplican solo si lo dice una ley o el Derecho de la Unión Europea, y se hace constar en la notificación. Los plazos se cuentan desde el día siguiente a la notificación, la publicación o el silencio (art. 30.3 y 4). Los de meses o años vencen el mismo día del mes o año de vencimiento y, si no hay día equivalente, el último día del mes. Si el último día es inhábil, el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente (art. 30.5). Si un día es hábil donde reside el interesado e inhábil en la sede del órgano, o al revés, se considera inhábil en todo caso (art. 30.6). Las comunidades autónomas aprueban el calendario de días inhábiles, que incluye el de sus entidades locales (art. 30.7). En el registro electrónico, lo presentado en un día inhábil se entiende hecho en la primera hora del primer día hábil siguiente (art. 31.2.b).

Ampliación, urgencia y plazo para resolver. La Administración puede ampliar los plazos, de oficio o a petición, hasta la mitad de su duración, si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudica a terceros. La ampliación se pide y se acuerda antes de que venza el plazo: un plazo vencido no se amplía, y el acuerdo no es recurrible (art. 32). La tramitación de urgencia reduce a la mitad los plazos del procedimiento ordinario, salvo los de presentación de solicitudes y recursos, y tampoco cabe recurso contra ella (art. 33). La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos (art. 21.1). El plazo máximo es el que fija la norma del procedimiento y no puede pasar de seis meses, salvo que lo diga una ley o el Derecho de la Unión Europea (art. 21.2). Si la norma no fija plazo, es de tres meses. En los procedimientos de oficio se cuenta desde el acuerdo de iniciación, y en los de solicitud, desde que esta entra en el registro electrónico del órgano competente (art. 21.3). El plazo puede suspenderse en los casos del art. 22: por ejemplo, para pedir informes preceptivos, como máximo tres meses. Excepcionalmente, puede ampliarse hasta un tiempo igual al establecido (art. 23).

Silencio administrativo. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, si vence el plazo sin resolución expresa notificada, la regla es el silencio estimatorio, salvo que una ley, el Derecho de la Unión Europea o el Derecho internacional digan lo contrario (art. 24.1). Es desestimatorio en el derecho de petición del art. 29 CE; cuando se transfieran facultades sobre el dominio público o el servicio público; en actividades que puedan dañar el medio ambiente; en la responsabilidad patrimonial, y en la impugnación de actos y la revisión de oficio a instancia de parte. La excepción es el recurso de alzada contra una desestimación por silencio: si tampoco se resuelve, se entiende estimado. La estimación por silencio es un verdadero acto que pone fin al procedimiento, y la resolución expresa posterior solo puede confirmarlo. La desestimación solo permite recurrir, y la resolución tardía se dicta sin vinculación al sentido del silencio (art. 24.2 y 3). El certificado de silencio se expide de oficio en quince días (art. 24.4). En los procedimientos de oficio, el vencimiento del plazo da lugar a la desestimación, si podían reconocerse derechos, o a la caducidad, si se ejercían potestades sancionadoras o de intervención (art. 25.1).

Iniciación (arts. 54 a 69). El procedimiento se inicia de oficio o a solicitud del interesado (art. 54). De oficio se inicia por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, por orden superior, por petición razonada de otros órganos o por denuncia (art. 58). Antes se puede abrir un periodo de información o actuaciones previas (art. 55). Las medidas provisionales las adopta, una vez iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver, de forma motivada y con proporcionalidad (art. 56.1). En casos de urgencia inaplazable se pueden adoptar antes de iniciarlo, pero el acuerdo de iniciación tiene que confirmarlas, modificarlas o levantarlas dentro de los quince días siguientes; si no, quedan sin efecto (art. 56.2). La solicitud debe contener la identificación del interesado, el medio de notificación, los hechos, razones y petición, el lugar y la fecha, la firma y el órgano al que se dirige (art. 66.1). Si le falta algo, se requiere al interesado para que la subsane en diez días, con la advertencia de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido (art. 68.1). Ese plazo se puede ampliar hasta cinco días, salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 68.2). La declaración responsable y la comunicación están en el art. 69.

Ordenación e instrucción (arts. 70 a 83). El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución (art. 70.1). Los trámites de los interesados se cumplen en diez días; si no se hacen, se les puede declarar decaídos en su derecho al trámite (art. 73). Los interesados pueden alegar en cualquier momento anterior a la audiencia (art. 76.1). Los hechos se prueban por cualquier medio admisible en Derecho. El periodo de prueba dura entre diez y treinta días, y el instructor solo puede rechazar las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias, por resolución motivada (art. 77.2 y 3). Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad hacen prueba de los hechos que constatan, salvo que se acredite lo contrario (art. 77.5). Los policías locales son agentes de la autoridad (art. 7.1 LO 2/1986), y el valor probatorio de sus denuncias lo fijan leyes sectoriales como la de seguridad ciudadana (art. 52 LO 4/2015) o la de tráfico (art. 88 de su texto refundido). Salvo disposición en contrario, los informes son facultativos y no vinculantes y se emiten en diez días (art. 80). La audiencia se da inmediatamente antes de la propuesta de resolución, por un plazo de diez a quince días. Se puede prescindir de ella si solo se tienen en cuenta los hechos y alegaciones del propio interesado (art. 82). La información pública dura como mínimo veinte días (art. 83.2).

Terminación (arts. 84 a 95). Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho (si no está prohibida) y la declaración de caducidad. También lo pone la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas (art. 84). Cabe también la terminación convencional mediante acuerdos, pactos, convenios o contratos (art. 86). La resolución decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas del procedimiento, se motiva en los casos del art. 35 e indica los recursos que proceden, el órgano y el plazo (art. 88). Todo interesado puede desistir de su solicitud o renunciar a sus derechos. La Administración lo acepta de plano, salvo que terceros personados insten la continuación en diez días o que la cuestión tenga interés general (art. 94). Si el procedimiento iniciado a solicitud se paraliza por causa imputable al interesado, se le advierte de que a los tres meses se producirá la caducidad. Pasado ese plazo, se archivan las actuaciones. La caducidad no produce por sí sola la prescripción, pero los procedimientos caducados no interrumpen el plazo de prescripción (art. 95).

Claves para el examen

• La Ley 39/2015 rige desde el 02/10/2016 y regula el procedimiento común, incluidos el sancionador y el de responsabilidad (art. 1.1).
• Interesados: quienes promueven, quienes tienen derechos afectados y quienes tienen intereses legítimos afectados y se personan antes de la resolución definitiva (art. 4.1).
• La representación se acredita para solicitar, recurrir, desistir y renunciar; en los actos de mero trámite se presume (art. 5.3).
• Representación sin acreditar: diez días para subsanar (art. 5.6).
• Plazo máximo para resolver: el de su norma, sin pasar de seis meses salvo ley; si no hay norma, tres meses (art. 21.2 y 3).
• Plazos por días: hábiles, sin sábados, domingos ni festivos (art. 30.2).
• Plazos por horas: hábiles y nunca más de veinticuatro horas (art. 30.1).
• Hábil donde vive el interesado e inhábil en la sede del órgano, o al revés: inhábil en todo caso (art. 30.6).
• Ampliación de plazos: hasta la mitad, siempre antes de que venzan y sin recurso (art. 32).
• Urgencia: plazos a la mitad, salvo los de presentar solicitudes y recursos (art. 33.1).
• Silencio en procedimientos de solicitud: estimatorio como regla; desestimatorio en el derecho de petición, el dominio público, el medio ambiente y la responsabilidad patrimonial (art. 24.1).
• Procedimientos de oficio sancionadores o de gravamen sin resolver a tiempo: caducidad (art. 25.1.b).
• Medidas provisionales previas: confirmadas, modificadas o levantadas en quince días (art. 56.2).
• Subsanación de la solicitud: diez días, con advertencia de desistimiento (art. 68.1).
• Prueba de diez a treinta días, audiencia de diez a quince e información pública de veinte como mínimo (arts. 77, 82 y 83).

Vídeos recomendados

• Ley 39/2015. Las partes: capacidad de obrar y el concepto de interesado
• Ley 39/2015. Los plazos en el procedimiento administrativo
• Ley 39/2015. Las fases del procedimiento administrativo

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Otros temas de B) Derecho administrativo, función pública y régimen local (grupo A, temas 7-16)

• Tema 7: Derecho administrativo: fuentes, jerarquía y reglamentos
• Tema 8: El acto administrativo
• Tema 10: Procedimientos especiales, procedimiento local, revisión de oficio y recursos
• Tema 11: La función pública: el Estatuto Básico del Empleado Público
• Tema 12: Los funcionarios de las entidades locales
• Tema 13: La responsabilidad de la Administración y de los funcionarios
• Tema 14: La Administración local: provincia, municipio y padrón
• Tema 15: La organización del municipio
• Tema 16: Competencias y servicios municipales, licencias, ordenanzas y bandos