Tema 7: El acto administrativo

Policía Local del Principado de Asturias · categoría de Agente

Resumen

La Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, no define el acto administrativo, pero de su regulación (arts. 34 a 52) se deduce el concepto que maneja la doctrina: una declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo de una Administración pública en ejercicio de una potestad administrativa, distinta de la reglamentaria. Lo que lo separa del reglamento es que no innova el ordenamiento, sino que lo aplica: por eso una resolución particular no puede vulnerar una disposición general (art. 37, que se estudia en el tema 6). Los actos se clasifican de muchas formas. Por sus destinatarios, son singulares o generales, y estos últimos se publican (art. 45.1.a). Por su efecto, son favorables o de gravamen, que la ley trata distinto al hablar de retroactividad (art. 39.3) y de motivación (art. 35.1.a). Por la potestad, son reglados o discrecionales. Por su forma, expresos o presuntos (silencio). Y por su posición en el procedimiento, de trámite o resolutorios, y firmes o no firmes. El régimen de recursos y del silencio se estudia en el tema 8.

Sus elementos son el subjetivo, el objetivo y el formal. Elemento subjetivo: el acto lo dicta el órgano competente, de oficio o a instancia del interesado, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido (art. 34.1). Elemento objetivo: su contenido se ajusta al ordenamiento jurídico y ha de ser determinado y adecuado a los fines del acto (34.2); apartarse de ese fin es la desviación de poder, que vicia el acto (art. 48.1). Elemento formal: los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada (art. 36.1). Si el órgano actúa de forma verbal, la constancia escrita la hace y firma quien la recibe (36.2), y una serie de actos de la misma naturaleza, como nombramientos, concesiones o licencias, puede refundirse en un único acto (36.3).

La motivación, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, es obligatoria en los actos del art. 35.1. Entre ellos: los que limitan derechos subjetivos o intereses legítimos; los que resuelven revisiones de oficio, recursos y arbitrajes o los inadmiten; los que se separan del criterio de actuaciones anteriores o del dictamen de órganos consultivos; la suspensión de actos y las medidas provisionales; la tramitación de urgencia y la ampliación de plazos; el rechazo de pruebas; las propuestas de resolución y las resoluciones sancionadoras o de responsabilidad patrimonial; y los actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales. En los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la motivación sigue lo que digan sus convocatorias (35.2).

En cuanto a la eficacia, los actos sujetos al Derecho administrativo son ejecutivos (art. 38), se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que dispongan otra cosa (art. 39.1). La eficacia se demora cuando lo exige el contenido del acto o está supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior (39.2). Solo excepcionalmente cabe la eficacia retroactiva: cuando el acto sustituye a otro anulado o produce efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho ya existieran en la fecha a la que se retrotrae y no se lesionen derechos de terceros (39.3). Los actos de un órgano en su propia competencia vinculan a los demás órganos, aunque no dependan jerárquicamente de él o pertenezcan a otra Administración (39.4).

La notificación es el requisito de eficacia de los actos que afectan a derechos e intereses. Debe cursarse en diez días desde que se dicta el acto y contener el texto íntegro, si pone fin o no a la vía administrativa, los recursos procedentes, el órgano ante el que se presentan y el plazo (art. 40.2). Si falta alguno de estos datos, la notificación surte efecto desde que el interesado actúa demostrando que conoce el contenido o interpone el recurso (40.3). Para cumplir el plazo máximo de un procedimiento basta la notificación con el texto íntegro o el intento debidamente acreditado (40.4). Se practican preferentemente por medios electrónicos (art. 41.1), pero nunca por esa vía cuando el acto va acompañado de elementos no convertibles a formato electrónico o contiene medios de pago, como cheques (41.2). Si el interesado la rechaza, se hace constar y se da por efectuado el trámite (41.5); y si se notifica por varios cauces, vale la fecha del primero (41.7).

Cuando se notifica en papel en el domicilio y no está el interesado, puede hacerse cargo cualquier persona mayor de catorce años que esté allí y se identifique. Si nadie la recoge, el intento se repite una sola vez, a una hora distinta y dentro de los tres días siguientes: si el primero fue antes de las quince horas, el segundo será después, y viceversa, con al menos tres horas de diferencia (art. 42.2). La notificación electrónica se practica por comparecencia en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, se entiende hecha cuando se accede a su contenido y, si es obligatoria o elegida, se entiende rechazada pasados diez días naturales sin acceder (art. 43). Si los interesados son desconocidos, se ignora el lugar o el intento fracasa, la notificación se hace por anuncio en el Boletín Oficial del Estado (art. 44). La publicación sustituye a la notificación, entre otros casos, cuando el acto se dirige a una pluralidad indeterminada de personas o forma parte de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva (art. 45.1).

La invalidez tiene dos grados. Son nulos de pleno derecho (art. 47.1) los actos que lesionan derechos y libertades susceptibles de amparo; los dictados por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; los de contenido imposible; los constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ella; los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de los órganos colegiados; los actos expresos o presuntos por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales; y los demás que diga una ley. También son nulas las disposiciones administrativas del art. 47.2. Son anulables los que incurren en cualquier otra infracción del ordenamiento, incluso la desviación de poder (art. 48.1). El defecto de forma solo anula cuando el acto carece de los requisitos formales indispensables para su fin o causa indefensión (48.2), y la actuación fuera de plazo solo cuando lo impone la naturaleza del término (48.3).

La ley limita los efectos de la invalidez. La nulidad o anulabilidad de un acto no arrastra a los actos sucesivos que sean independientes, ni la de una parte a las partes independientes, salvo que sin la parte viciada no se hubiera dictado el acto (art. 49). El acto viciado que contiene los elementos de otro distinto produce los efectos de este (conversión, art. 50), y se conservan los actos y trámites cuyo contenido habría sido igual sin la infracción (art. 51). Los actos anulables pueden convalidarse subsanando sus vicios, con efecto desde la fecha de la convalidación salvo el art. 39.3. Si el vicio es una incompetencia no determinante de nulidad, convalida el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto; y si falta una autorización, se convalida otorgándola (art. 52).

La segunda parte del epígrafe es la clasificación doctrinal de la acción administrativa en policía, fomento y servicio público, que el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955 (todavía vigente) sigue en sus tres títulos. La policía, o intervención, limita la actividad privada para proteger el orden: el art. 1 del Reglamento permite a los Ayuntamientos intervenir en el ejercicio de la función de policía cuando haya perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, y fija sus reglas: igualdad ante la ley (art. 2); se actúa frente a quien perturba y, solo excepcionalmente, frente a quien ejerce legítimamente sus derechos, con justa indemnización (art. 3); y, si caben varias medidas, se elige la menos restrictiva de la libertad individual (art. 6.2). Hoy los medios de intervención los fija el art. 84 de la Ley 7/1985: ordenanzas y bandos, licencia y otros controles previos, comunicación previa o declaración responsable (hoy reguladas en el art. 69 de la Ley 39/2015, aunque el art. 84 aún cite la derogada Ley 30/1992), control posterior y órdenes individuales. Deben respetar la igualdad de trato, la necesidad y la proporcionalidad (84.2), y como regla general el ejercicio de actividades no se somete a licencia (art. 84 bis).

El fomento estimula la actividad privada de interés público sin imponerla, sobre todo con subvenciones: el Reglamento de Servicios las define como cualquier auxilio directo o indirecto, valorable económicamente (art. 24), pero hoy su régimen general es la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que se aplica a las entidades locales (art. 3.1.b). Para esa ley, una subvención es una entrega dineraria sin contraprestación directa, sujeta a un objetivo y destinada a fomentar una actividad de utilidad pública o interés social (art. 2.1). El servicio público es la prestación directa a los ciudadanos: son servicios públicos locales los que prestan las entidades locales en el ámbito de sus competencias. Se gestionan de forma directa (la propia entidad, un organismo autónomo local, una entidad pública empresarial local o una sociedad mercantil de capital público, estas dos solo si se justifica que son más sostenibles y eficientes) o de forma indirecta (art. 85 LBRL). Esta última es hoy la concesión de servicios de la Ley 9/2017, que derogó el texto refundido de 2011 que aún cita el art. 85. El art. 86.2 reserva a las entidades locales el abastecimiento domiciliario y la depuración de aguas, la recogida, el tratamiento y el aprovechamiento de residuos y el transporte público de viajeros.

Claves para el examen

• Art. 34 Ley 39/2015: acto dictado por órgano competente; contenido determinado y adecuado a sus fines.
• Art. 35.1: motivación con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho; obligatoria, entre otros, en los actos discrecionales y los que limitan derechos.
• Art. 36.1: forma escrita a través de medios electrónicos, salvo que la naturaleza del acto exija otra.
• Art. 39.1: presunción de validez; efectos desde la fecha en que se dictan. Art. 39.3: retroactividad solo excepcional.
• Art. 40.2: notificación en 10 días, con texto íntegro, recursos, órgano y plazo.
• Art. 41.2: nunca electrónica si hay elementos no convertibles o medios de pago (cheques).
• Art. 42.2: en papel la recoge un mayor de 14 años; segundo intento en 3 días, al otro lado de las 15:00 y con 3 horas de margen.
• Art. 43.2: notificación electrónica rechazada a los 10 días naturales sin acceder.
• Art. 44: notificación infructuosa, anuncio en el BOE. Art. 45.1.a: pluralidad indeterminada de destinatarios, se publica.
• Art. 47.1.b: nulo el acto de órgano manifiestamente incompetente por la materia o el territorio.
• Art. 48: anulable cualquier otra infracción, incluso la desviación de poder; el defecto de forma, solo si impide el fin o causa indefensión.
• Art. 52.3: la incompetencia no determinante de nulidad la convalida el órgano competente que sea superior jerárquico.
• RSCL art. 1: policía cuando haya perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad; art. 6.2: la medida menos restrictiva.
• Art. 84 LBRL: medios de intervención local; art. 84.2: igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad; art. 84 bis: por regla general, sin licencia.
• Art. 86.2 LBRL: reservados a los entes locales el agua (abastecimiento y depuración), los residuos y el transporte público de viajeros.

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