Tema 6: El Derecho administrativo y sus fuentes

Policía Local del Principado de Asturias · categoría de Agente

Resumen

El Derecho administrativo es la parte del ordenamiento que regula a las Administraciones públicas, su organización y sus relaciones con los ciudadanos. Descansa en el principio de legalidad: ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento (art. 9.1 CE), y el art. 9.3 garantiza la legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad. Sus fuentes son las del ordenamiento general, que el art. 1.1 del Código Civil enumera así: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho; y carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2 CC).

La Constitución es la norma suprema y la primera fuente: vincula directamente a todos los poderes públicos. Debajo están las leyes que aprueban las Cortes Generales. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (art. 81.1 CE); su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (81.2). Las demás son leyes ordinarias. Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si en ellas no se dispone otra cosa, solo se derogan por otras posteriores y no tienen efecto retroactivo si no disponen lo contrario (art. 2 CC).

La Constitución admite dos disposiciones del Gobierno con fuerza de ley. La primera es la legislación delegada: las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias no reservadas a ley orgánica (art. 82.1), mediante una ley de bases cuando se trata de formar textos articulados o una ley ordinaria cuando se trata de refundir varios textos en uno solo (82.2). La delegación ha de ser expresa, para materia concreta y con plazo; se agota con su uso y no cabe subdelegar en autoridades distintas del Gobierno (82.3). Las leyes de bases no pueden autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas (art. 83). Las disposiciones resultantes se llaman Decretos Legislativos (art. 85).

La segunda son los Decretos-leyes: en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar disposiciones legislativas provisionales, que no pueden afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general (art. 86.1 CE). El Congreso debe pronunciarse sobre su convalidación o derogación en los treinta días siguientes a su promulgación (86.2), y durante ese plazo las Cortes pueden tramitarlos como proyectos de ley por urgencia (86.3). En el ámbito estatal, la Ley 50/1997 llama a estas normas Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes (art. 24.1.a), y el art. 127 de la Ley 39/2015 permite a los gobiernos autonómicos aprobar normas equivalentes en su territorio.

El reglamento es la disposición de carácter general dictada por la Administración, siempre subordinada a la ley. El Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE). La Ley 39/2015 reparte esa potestad entre el Gobierno de la Nación, los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos de gobierno locales (art. 128.1) y le pone límites: los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución o las leyes, ni regular materias reservadas a las Cortes o a las Asambleas autonómicas, ni tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, tributos u otras prestaciones personales o patrimoniales de carácter público (128.2). Se ordenan según la jerarquía que fijan las leyes y ninguno puede vulnerar a otro de rango superior (128.3).

En el Estado, la Ley 50/1997, del Gobierno, ordena la forma de las decisiones (Reales Decretos del Presidente, Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, Acuerdos del Consejo, Órdenes Ministeriales) y su jerarquía: primero las disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente o acordado en Consejo de Ministros y después las aprobadas por Orden Ministerial (art. 24). Las normas del Gobierno que impongan nuevas obligaciones a quienes ejercen una actividad económica o profesional entran en vigor el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación (art. 23). Su elaboración exige una consulta pública previa en el portal web del departamento, de al menos quince días naturales, una Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, si la norma afecta a derechos e intereses legítimos, audiencia e información pública de al menos 15 días hábiles (art. 26; el art. 26 está en la redacción vigente desde abril de 2025).

La Ley 39/2015 (título VI, arts. 127 a 133) fija reglas comunes para todas las Administraciones: los principios de buena regulación (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, art. 129.1), la evaluación periódica de la normativa (130), la publicación obligatoria en el diario oficial correspondiente para que las normas entren en vigor y produzcan efectos (131), el Plan Anual Normativo (132) y la participación ciudadana, que empieza con una consulta pública previa en el portal web de la Administración competente (133.1). La Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018 declaró parte de este título contraria al orden constitucional de competencias: los arts. 129 (salvo dos párrafos de su apartado 4), 130, 132 y 133 no se aplican a las iniciativas legislativas autonómicas, y para los reglamentos autonómicos de los arts. 132 y 133 solo se salvan la obligación de consulta pública previa y el primer párrafo del 133.4. Además anuló dos incisos del art. 129.4 («o Consejo de Gobierno respectivo» y «o de las consejerías de Gobierno») y el segundo párrafo del art. 6.4 de esa ley. Además, el art. 37 consagra la inderogabilidad singular de los reglamentos: una resolución particular no puede vulnerar una disposición general, aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía, y es nula si lo hace.

Junto a la ley y el reglamento hay otras fuentes. La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada (art. 1.3 CC). Los principios generales del derecho se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento (1.4). Los tratados internacionales solo se aplican directamente cuando se han publicado íntegramente en el BOE (1.5). La jurisprudencia no es fuente en sentido estricto: complementa el ordenamiento con la doctrina que, de modo reiterado, establece el Tribunal Supremo (1.6), y los jueces tienen el deber inexcusable de resolver ateniéndose al sistema de fuentes (1.7). La jerarquía queda así: Constitución; leyes y normas con fuerza de ley; reglamentos, por su orden; costumbre; y principios generales del derecho.

En el ámbito local, la Ley 7/1985 (LBRL) atribuye a municipios, provincias e islas, en todo caso, las potestades reglamentaria y de autoorganización (art. 4.1.a). La potestad normativa local se manifiesta en las ordenanzas (normas dirigidas a los vecinos), los reglamentos (en especial el orgánico, que organiza la propia entidad) y los bandos del Alcalde (art. 21.1.e LBRL; art. 41.13 del ROF, Real Decreto 2568/1986). La aprobación del reglamento orgánico y de las ordenanzas corresponde al Pleno (art. 22.2.d LBRL); en los municipios de gran población, el Pleno aprueba las ordenanzas y reglamentos y la Junta de Gobierno Local aprueba los proyectos (arts. 123.1.d y 127.1.a). Con las ordenanzas, y en defecto de normativa sectorial, los entes locales pueden tipificar infracciones y sanciones para ordenar la convivencia y el uso de servicios y espacios públicos (art. 139), con multas de hasta 3.000, 1.500 y 750 euros para las infracciones muy graves, graves y leves, salvo previsión legal distinta (art. 141).

El procedimiento de aprobación de las ordenanzas está en el art. 49 LBRL: aprobación inicial por el Pleno; información pública y audiencia a los interesados por un plazo mínimo de treinta días para reclamaciones y sugerencias; y resolución de estas y aprobación definitiva por el Pleno. Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo provisional se entiende definitivamente adoptado. Según el art. 70.2 LBRL (y el art. 196.2 del ROF), las ordenanzas se publican en el «Boletín Oficial» de la Provincia, que en Asturias es el Boletín Oficial del Principado (BOPA), y no entran en vigor hasta que se publica completamente su texto y pasa el plazo del art. 65.2, de quince días hábiles, para que el Estado o la Comunidad Autónoma puedan requerir su anulación. Las ordenanzas fiscales y los presupuestos siguen su propia ley, que es la de Haciendas Locales (tema 10).

Claves para el examen

• Art. 1.1 CC: fuentes del ordenamiento, la ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
• Art. 1.3 CC: la costumbre rige solo en defecto de ley, si no es contraria a la moral o al orden público y se prueba.
• Art. 1.6 CC: la jurisprudencia complementa el ordenamiento con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo.
• Art. 2.1 CC: las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, salvo que dispongan otra cosa.
• Art. 81.2 CE: ley orgánica, mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto.
• Art. 82.2 CE: textos articulados por ley de bases; textos refundidos por ley ordinaria. Resultado: Decretos Legislativos (art. 85).
• Art. 83 CE: la ley de bases no puede autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas.
• Art. 86 CE: Decreto-ley por extraordinaria y urgente necesidad; el Congreso lo convalida o deroga en 30 días.
• Art. 128.2 Ley 39/2015: el reglamento no tipifica delitos ni infracciones, ni establece penas, sanciones o tributos.
• Art. 131 Ley 39/2015: sin publicación en el diario oficial no hay entrada en vigor.
• Art. 37 Ley 39/2015: inderogabilidad singular; es nula la resolución particular que vulnera un reglamento.
• Art. 24.2 Ley 50/1997: el Real Decreto (del Presidente o del Consejo de Ministros) está por encima de la Orden Ministerial.
• Art. 4.1.a LBRL: potestades reglamentaria y de autoorganización de municipios, provincias e islas; art. 21.1.e: el Alcalde dicta bandos.
• Art. 49 LBRL: aprobación inicial por el Pleno, 30 días de información pública y aprobación definitiva; sin reclamaciones, el acuerdo queda definitivo.
• Art. 70.2 LBRL: la ordenanza se publica en el Boletín Oficial de la Provincia (BOPA) y entra en vigor tras su publicación completa y los 15 días hábiles del art. 65.2.

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