Tema 11: Potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial

Policía Local de Castilla-La Mancha · categoría de Policía

Resumen

La potestad sancionadora es el poder de la Administración para castigar con una sanción administrativa (multa, cierre, suspensión, retirada de licencia…) las conductas que la ley tipifica como infracciones. Su base es el art. 25.1 de la Constitución, que somete las infracciones administrativas al mismo principio de legalidad que los delitos, y el art. 25.3 CE, que prohíbe a la Administración civil imponer sanciones que impliquen privación de libertad. Hoy la regulan dos leyes: la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que fija los principios (arts. 25 a 31), y la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, que recoge las especialidades del procedimiento sancionador (arts. 53.2, 63, 64, 77.4-77.5, 85, 89, 90 y 96.5). Es la potestad que la Policía Local pone en marcha a diario con sus denuncias por infracciones de tráfico, de ordenanzas o de seguridad ciudadana.

Legalidad y tipicidad. La potestad sancionadora solo se ejerce cuando la reconoce expresamente una norma con rango de ley, con el procedimiento previsto y, en las Entidades Locales, conforme al título XI de la Ley 7/1985 (art. 25.1 Ley 40/2015); corresponde a los órganos que la tengan atribuida por norma legal o reglamentaria (25.2). Estas reglas se extienden a la potestad disciplinaria sobre el propio personal (25.3), pero no a las relaciones contractuales o patrimoniales (25.4). Solo son infracciones las previstas por una ley, que las clasifica en leves, graves y muy graves, y las sanciones deben estar delimitadas por la ley (art. 27.1 y 27.2); los reglamentos pueden introducir especificaciones o graduaciones sin crear infracciones ni sanciones nuevas (27.3), y las normas sancionadoras no admiten aplicación analógica (27.4). La excepción local está en los arts. 139-141 LBRL: en defecto de normativa sectorial, las ordenanzas pueden tipificar infracciones para ordenar la convivencia y el uso de servicios y espacios públicos, con multas de hasta 3.000 euros (muy graves), 1.500 (graves) y 750 (leves).

Irretroactividad, responsabilidad y proporcionalidad. Se aplican las disposiciones sancionadoras vigentes cuando se cometen los hechos, pero las posteriores favorables tienen efecto retroactivo en la tipificación, la sanción y los plazos de prescripción, incluso para sanciones pendientes de cumplir (art. 26). Solo responden las personas físicas y jurídicas, y los grupos, uniones, entidades sin personalidad o patrimonios independientes cuando una ley les reconozca capacidad de obrar, a título de dolo o culpa (art. 28.1): no hay responsabilidad objetiva. La sanción es compatible con exigir la reposición de la situación alterada y la indemnización de daños (28.2), y si una obligación legal corresponde a varios conjuntamente responden solidariamente (28.3). Por proporcionalidad, ninguna sanción puede implicar privación de libertad (art. 29.1), cometer la infracción no puede salir más barato que cumplir la norma (29.2) y la graduación atiende a la culpabilidad o intencionalidad, la continuidad, la naturaleza de los perjuicios y la reincidencia, entendida como más de una infracción de la misma naturaleza en un año declarada por resolución firme (29.3). Cabe imponer la sanción en grado inferior (29.4); si una infracción deriva necesariamente de otra, solo se sanciona la más grave (29.5), y la infracción continuada se sanciona como tal (29.6).

Prescripción y concurrencia. Si la ley no fija plazos, las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses; las sanciones por faltas muy graves a los tres años, por graves a los dos y por leves al año (art. 30.1). La prescripción de la infracción se cuenta desde que se cometió (o desde que terminó la conducta, si es continuada o permanente) y se interrumpe al iniciarse, con conocimiento del interesado, el procedimiento sancionador; vuelve a correr si el expediente está paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable (30.2). La de la sanción se cuenta desde que la resolución es ejecutable o vence el plazo para recurrirla (30.3). El art. 31.1 recoge el principio non bis in idem (no se sanciona lo ya sancionado penal o administrativamente con identidad de sujeto, hecho y fundamento), que se estudia con detalle en el tema 36; y si un órgano de la Unión Europea ya sancionó los mismos hechos sin esa identidad, la sanción anterior se tiene en cuenta para graduar y puede reducirla (31.2).

Especialidades del procedimiento sancionador (Ley 39/2015). El presunto responsable tiene derecho a ser notificado de los hechos, las infracciones y sanciones posibles, la identidad del instructor y de la autoridad competente, y a la presunción de no existencia de responsabilidad mientras no se demuestre lo contrario (art. 53.2). El procedimiento se inicia siempre de oficio y separa la fase instructora y la sancionadora en órganos distintos (art. 63.1); nunca se impone una sanción sin procedimiento (63.2). El acuerdo de iniciación identifica a los presuntos responsables, los hechos, la calificación y la sanción posible, el instructor y el régimen de recusación, el órgano competente y la posibilidad de reconocer la responsabilidad, y advierte de que, si no se alega, podrá valer como propuesta de resolución (art. 64.2). En la prueba, los hechos declarados probados por sentencia penal firme vinculan a la Administración (art. 77.4) y los documentos formalizados por funcionarios con condición de autoridad, como los agentes de la Policía Local, hacen prueba de los hechos que constaten salvo que se acredite lo contrario (77.5).

Terminación y resolución. Si el infractor reconoce su responsabilidad se puede resolver imponiendo la sanción; y cuando la sanción es solo pecuniaria, el pago voluntario antes de la resolución termina el procedimiento (art. 85.1 y 85.2). En ambos casos se aplican reducciones de al menos el 20 %, acumulables, condicionadas a desistir o renunciar a cualquier recurso administrativo (85.3). El instructor archiva sin propuesta si los hechos no existen, no se acreditan, no son infracción, no hay responsable identificado o la infracción ha prescrito (art. 89.1). La resolución no puede aceptar hechos distintos de los determinados en el procedimiento; si el órgano entiende que la infracción es más grave que la propuesta, lo notifica al inculpado para que alegue en quince días (art. 90.2). La resolución es ejecutiva cuando no cabe contra ella recurso ordinario en vía administrativa (90.3). Si hay elementos para calificar la infracción como leve, puede seguirse la tramitación simplificada sin que el interesado pueda oponerse (art. 96.5).

Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. El art. 106.2 CE reconoce a los particulares el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo fuerza mayor, siempre que sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. El art. 32.1 de la Ley 40/2015 lo concreta: la lesión debe derivar del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y se excluyen la fuerza mayor y los daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar; la sola anulación de un acto no da derecho a indemnización. El daño ha de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado en una persona o grupo (32.2). Es una responsabilidad directa y objetiva: no exige culpa del empleado. También existe la responsabilidad del Estado legislador por leyes no expropiatorias, por normas con rango de ley declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea (32.3 a 32.6). Cuando el daño procede de fórmulas conjuntas de actuación, las Administraciones responden solidariamente (art. 33.1).

Indemnización y procedimiento. Solo son indemnizables los daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar, y no los que no se hubieran podido prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica de su momento (art. 34.1). Se calcula según la legislación fiscal, de expropiación y demás aplicable, con referencia, en muerte o lesiones, a los baremos de seguros obligatorios y Seguridad Social (34.2); se valora al día en que se produjo la lesión, actualizada con el Índice de Garantía de la Competitividad (34.3), y puede pagarse en especie o a plazos si hay acuerdo con el interesado (34.4). El derecho a reclamar prescribe al año del hecho o de la manifestación del daño, y en daños físicos o psíquicos desde la curación o la fijación de las secuelas (art. 67.1 Ley 39/2015). Es preceptivo el informe del servicio causante en diez días (art. 81.1) y, si la cuantía es de 50.000 euros o más (o la que fije la ley autonómica), el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo autonómico (81.2). La resolución se pronuncia sobre la relación de causalidad y la cuantía (art. 91.2); si en seis meses no hay resolución, puede entenderse contraria a la indemnización (91.3), y pone fin a la vía administrativa (art. 114.1.e).

Responsabilidad de las autoridades y del personal. El particular no demanda al agente o funcionario: exige la indemnización directamente a la Administración (art. 36.1 Ley 40/2015). Después, la Administración que haya indemnizado exigirá de oficio a sus autoridades y personal la responsabilidad en que hubieran incurrido por dolo, o culpa o negligencia graves (acción de regreso, 36.2), ponderando el resultado dañoso, el grado de culpabilidad, la responsabilidad profesional y su relación con el resultado; y hará lo mismo por los daños causados a sus propios bienes o derechos (36.3). El procedimiento tiene alegaciones de quince días, prueba de quince, audiencia de diez, propuesta en cinco y resolución en cinco, y la resolución pone fin a la vía administrativa (36.4 y 36.5), sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los tribunales (36.6). La responsabilidad penal del personal y la civil derivada del delito se exigen según su legislación, y no suspenden el procedimiento de responsabilidad patrimonial salvo que la fijación de los hechos en vía penal sea necesaria (art. 37). Si la Administración actúa en relaciones de Derecho privado, su responsabilidad se exige igualmente por los arts. 32 y siguientes (art. 35).

Claves para el examen

• Art. 25.1 Ley 40/2015: la potestad sancionadora exige reconocimiento expreso en una norma con rango de ley.
• Art. 26.2 Ley 40/2015: la norma sancionadora favorable es retroactiva, incluso para sanciones pendientes de cumplimiento.
• Art. 27.4 Ley 40/2015: las normas sancionadoras no admiten aplicación analógica.
• Art. 28.1 Ley 40/2015: se responde a título de dolo o culpa.
• Art. 29.1 Ley 40/2015: ninguna sanción administrativa puede implicar privación de libertad.
• Art. 29.3.d Ley 40/2015: reincidencia = más de una infracción de la misma naturaleza en un año declarada por resolución firme.
• Art. 30.1 Ley 40/2015: infracciones 3 años / 2 años / 6 meses; sanciones 3 años / 2 años / 1 año.
• Art. 63.1 Ley 39/2015: el procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, con fase instructora y sancionadora en órganos distintos.
• Art. 77.5 Ley 39/2015: lo constatado por funcionarios con condición de autoridad hace prueba salvo que se acredite lo contrario.
• Art. 85.3 Ley 39/2015: reducciones de al menos el 20 % por reconocimiento o pago voluntario, acumulables.
• Art. 141 LBRL: multas por ordenanzas hasta 3.000 / 1.500 / 750 euros.
• Art. 32.2 Ley 40/2015: daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado.
• Art. 67.1 Ley 39/2015: la reclamación de responsabilidad patrimonial prescribe al año.
• Art. 81.2 Ley 39/2015: dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico desde 50.000 euros.
• Art. 36 Ley 40/2015: el particular reclama a la Administración; esta repite contra el empleado por dolo, culpa o negligencia graves.

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