Tema 10: Procedimiento administrativo y recursos

Policía Local de Castilla-La Mancha · categoría de Policía

Resumen

El procedimiento administrativo es el cauce formal, ordenado en una serie de trámites, por el que la Administración forma su voluntad y dicta sus actos, y a la vez una garantía para el ciudadano. Lo regula con carácter común la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que se aplica a todo el sector público, también a los Ayuntamientos. Sus principios generales se desprenden de la propia ley: obligación de resolver expresamente y notificar en todos los procedimientos (art. 21.1); celeridad e impulso de oficio en todos sus trámites y por medios electrónicos, con transparencia y publicidad (art. 71.1); orden riguroso de incoación en asuntos de naturaleza homogénea, salvo orden motivada en contrario, cuyo incumplimiento da lugar a responsabilidad disciplinaria (art. 71.2); audiencia de los interesados (art. 82) y prohibición de agravar la situación del recurrente (art. 119.3).

Plazos y silencio. El plazo máximo para resolver lo fija la norma de cada procedimiento y no puede exceder de seis meses salvo que lo establezca una ley o el Derecho de la Unión Europea; si la norma no lo fija, es de tres meses (art. 21.2 y 21.3). En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo sin resolución notificada permite, como regla general, entender estimada la solicitud (art. 24.1), salvo norma con rango de ley o del Derecho europeo o internacional en contrario; el silencio es desestimatorio, entre otros, en el derecho de petición, cuando se transferirían facultades sobre el dominio o el servicio público, en actividades que puedan dañar el medio ambiente, en la responsabilidad patrimonial y en la impugnación de actos y disposiciones. En los iniciados de oficio, si podían reconocer derechos, el silencio es desestimatorio; si son sancionadores o de gravamen, se produce la caducidad (art. 25.1). Los plazos por días son hábiles, excluidos sábados, domingos y festivos (art. 30.2); si el último día es inhábil se prorroga al primer hábil siguiente (30.5), y el día hábil en el municipio del interesado pero inhábil en la sede del órgano, o a la inversa, se considera inhábil (30.6). La ampliación de plazos no puede exceder de la mitad de estos ni concederse sobre un plazo vencido (art. 32).

Fase de iniciación. Los procedimientos se inician de oficio o a solicitud del interesado (art. 54). De oficio, por acuerdo del órgano competente, por propia iniciativa, orden superior, petición razonada de otros órganos o denuncia (art. 58). Si la solicitud no reúne los requisitos, se requiere al interesado para que la subsane en diez días, advirtiéndole de que, si no lo hace, se le tendrá por desistido (art. 68.1), plazo ampliable hasta cinco días salvo en procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (68.2). Iniciado el procedimiento, el órgano competente para resolver puede adoptar medidas provisionales motivadas para asegurar la eficacia de la resolución, con proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad (art. 56.1); y antes de iniciarlo, en casos de urgencia inaplazable, pueden adoptarse, pero deben confirmarse, modificarse o levantarse en el acuerdo de iniciación, que ha de dictarse en los quince días siguientes (art. 56.2). Entre ellas: suspensión temporal de actividades, fianzas, cierre temporal del establecimiento por razones de sanidad, higiene o seguridad, o el depósito, retención o inmovilización de cosa mueble (art. 56.3), nunca medidas que causen perjuicio de difícil o imposible reparación (56.4).

Ordenación e instrucción. El procedimiento se impulsa de oficio (art. 71) y los trámites a cargo de los interesados se cumplen en diez días salvo plazo distinto (art. 73.1). En la instrucción, los interesados pueden alegar en cualquier momento anterior a la audiencia (art. 76). Los hechos se acreditan por cualquier medio de prueba admisible en Derecho; si la Administración no los tiene por ciertos, el instructor abre un período de prueba de diez a treinta días, y solo puede rechazar las pruebas manifiestamente improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada (art. 77.2 y 77.3). Los informes son, salvo disposición en contrario, facultativos y no vinculantes y se emiten en diez días (art. 80.1 y 80.2). Instruido el procedimiento e inmediatamente antes de la propuesta de resolución, se da audiencia a los interesados por un plazo de diez a quince días (art. 82.1 y 82.2), y puede prescindirse de ella si solo se tienen en cuenta los hechos y alegaciones del propio interesado (82.4).

Finalización. Ponen fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho (si no está prohibida) y la declaración de caducidad; también la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, con resolución motivada (art. 84). El desistimiento o la renuncia de un interesado solo le afectan a él si la solicitud la firmaron varios (art. 94.2), y la Administración los acepta de plano salvo que terceros personados insten la continuación en diez días (94.4). Cuando razones de interés público o la falta de complejidad lo aconsejen cabe la tramitación simplificada, que debe resolverse en treinta días e incluye alegaciones al inicio de cinco días (art. 96). La ejecución forzosa de los actos (arts. 97-105: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas) completa el sistema.

Peculiaridades del procedimiento local. La Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local (LBRL), añade reglas propias: los actos de las entidades locales son inmediatamente ejecutivos salvo que una ley disponga lo contrario o se suspenda su eficacia (art. 51 LBRL); ponen fin a la vía administrativa las resoluciones del Pleno, de los Alcaldes o Presidentes y de las Juntas de Gobierno, salvo que una ley sectorial exija aprobación posterior del Estado o de la comunidad autónoma, las de órganos inferiores que resuelvan por delegación de aquellos y las que así determine una ley (art. 52.2), de modo que contra ellas cabe reposición potestativa o directamente el contencioso (art. 52.1). La declaración de lesividad de los actos locales la adopta el Pleno de la Corporación o, en su defecto, el órgano colegiado superior (art. 107.5 Ley 39/2015). Las entidades locales deben ejercer las acciones para defender sus bienes y derechos, y cualquier vecino puede requerírselo; si en treinta días hábiles no lo hacen, los vecinos pueden ejercer la acción en nombre de la entidad (art. 68 LBRL).

Impugnación de actos locales por otras Administraciones (arts. 63-67 LBRL). Además de los legitimados por la ley procesal, pueden impugnar los actos y acuerdos locales el Estado y la comunidad autónoma y los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra (art. 63.1). Si el Estado o la comunidad autónoma consideran que un acto local infringe el ordenamiento, pueden requerir a la entidad, de forma motivada y en quince días hábiles desde que reciben la comunicación del acuerdo, para que lo anule en un mes como máximo, y después recurrir al contencioso; o impugnarlo directamente sin requerimiento (art. 65). Si el acto atenta gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporación en los diez días siguientes a su recepción (con un plazo de cinco días como máximo para anular), puede suspenderlo y debe impugnarlo en diez días ante la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 67). A su vez, las entidades locales pueden impugnar los actos estatales o autonómicos que lesionen su autonomía (art. 63.2).

Recursos administrativos (arts. 112-126 Ley 39/2015). Se recurren las resoluciones y los actos de trámite cualificados (deciden el fondo, impiden continuar, producen indefensión o perjuicio irreparable), por cualquier motivo de nulidad o anulabilidad (art. 112.1). El error en la calificación del recurso no impide tramitarlo si se deduce su verdadero carácter (art. 115.2). Son causas de inadmisión, entre otras, la falta de legitimación, el acto no recurrible, el plazo vencido o carecer manifiestamente de fundamento (art. 116). La interposición no suspende la ejecución, salvo disposición en contrario, aunque el órgano puede suspenderla si hay perjuicios de imposible o difícil reparación o se alega nulidad de pleno derecho; si en un mes no resuelve la petición de suspensión, la ejecución se entiende suspendida (art. 117). La resolución decide todas las cuestiones, pero no puede agravar la situación inicial del recurrente (art. 119.3).

Los tres recursos. El recurso de alzada procede contra los actos que no ponen fin a la vía administrativa, ante el superior jerárquico (los tribunales de selección dependen del órgano al que están adscritos o del que nombró a su presidente), en un mes si el acto es expreso; la resolución debe dictarse y notificarse en tres meses y contra ella solo cabe el extraordinario de revisión (arts. 121 y 122). El recurso potestativo de reposición procede contra actos que ponen fin a la vía administrativa, ante el mismo órgano, en un mes si el acto es expreso, se resuelve en un mes y no se puede interponer dos veces; mientras no se resuelva no cabe el contencioso (arts. 123 y 124). El recurso extraordinario de revisión procede contra actos firmes, ante el órgano que los dictó, solo por cuatro causas tasadas: error de hecho que resulte de los documentos del expediente (plazo de cuatro años desde la notificación), documentos esenciales aparecidos después, documentos o testimonios declarados falsos por sentencia firme o resolución dictada por prevaricación, cohecho u otra conducta punible declarada por sentencia firme (estos tres, tres meses) (art. 125).

El recurso contencioso-administrativo contra actos y disposiciones locales (Ley 29/1998, LJCA). Los juzgados y tribunales de este orden conocen de la actuación de las Administraciones sujeta al Derecho administrativo, de las disposiciones de rango inferior a la ley y de los decretos legislativos que excedan la delegación (art. 1). Es admisible contra disposiciones generales y contra actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, y también contra la inactividad y la vía de hecho (art. 25). Los actos de las entidades locales los conocen los Juzgados de lo Contencioso-administrativo, salvo los instrumentos de planeamiento urbanístico (art. 8.1); desde la Ley Orgánica 1/2025 esos Juzgados se han transformado (el 31/12/2025) en Secciones de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales de Instancia, y las referencias de la ley se entienden hechas a ellas (disposición adicional primera); las disposiciones generales locales, como las ordenanzas, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia (art. 10.1.b), que en Castilla-La Mancha tiene su sede en Albacete. El recurso se inicia, como regla, con un escrito de interposición (art. 45.1) y el plazo es de dos meses desde el día siguiente a la publicación de la disposición o a la notificación o publicación del acto expreso que ponga fin a la vía administrativa; si no es expreso, el art. 46.1 fija seis meses, aunque la jurisprudencia ha matizado que la desestimación por silencio no hace correr ese plazo. Si se interpuso reposición, el plazo cuenta desde su resolución expresa o desestimación presunta (art. 46.4). En los litigios entre Administraciones no cabe recurso administrativo, pero sí un requerimiento previo en dos meses, que se entiende rechazado si no se contesta en un mes (art. 44), sin perjuicio de las reglas de la LBRL.

Claves para el examen

• Art. 21.3 Ley 39/2015: si la norma no fija plazo máximo para resolver, es de 3 meses; nunca más de 6 salvo ley o Derecho de la UE (21.2).
• Art. 24.1 Ley 39/2015: a solicitud del interesado, el silencio es por regla general estimatorio; desestimatorio en responsabilidad patrimonial, petición, dominio público y medio ambiente.
• Art. 25.1.b Ley 39/2015: en los procedimientos sancionadores o de gravamen iniciados de oficio, el vencimiento del plazo produce caducidad.
• Art. 30.2 y 30.6 Ley 39/2015: días hábiles sin sábados, domingos ni festivos; hábil en un sitio e inhábil en otro = inhábil.
• Art. 32.1 Ley 39/2015: la ampliación de plazos no excede de la mitad y nunca de un plazo vencido.
• Art. 68.1 Ley 39/2015: subsanación de la solicitud en 10 días, con apercibimiento de desistimiento.
• Art. 56.2 Ley 39/2015: medidas provisionales previas al procedimiento: se confirman en el acuerdo de iniciación en 15 días.
• Art. 77.2 Ley 39/2015: período de prueba de 10 a 30 días; art. 82.2: audiencia de 10 a 15 días.
• Art. 96.6 Ley 39/2015: tramitación simplificada resuelta en 30 días.
• Art. 52.2 LBRL: ponen fin a la vía administrativa el Pleno, el Alcalde y la Junta de Gobierno.
• Art. 63.1.b LBRL: pueden impugnar los concejales que votaron en contra del acuerdo.
• Art. 65 LBRL: requerimiento del Estado o la CA en 15 días hábiles para que se anule el acto en un mes.
• Arts. 122 y 124 Ley 39/2015: alzada y reposición, un mes para interponer; resolver en 3 meses (alzada) y en 1 mes (reposición).
• Art. 125 Ley 39/2015: revisión: 4 años por error de hecho; 3 meses en los demás casos.
• Art. 46.1 LJCA: dos meses para el contencioso contra acto expreso o disposición; art. 8.1: los actos locales, al Juzgado de lo Contencioso-administrativo (hoy, Sección de lo Contencioso del Tribunal de Instancia, LO 1/2025).

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