Tema 16: Ordenanzas, reglamentos y bandos

Policía Local de Castilla-La Mancha · categoría de Policía

Resumen

La potestad normativa local. Los municipios, las provincias y las islas tienen, como Administraciones territoriales y dentro de sus competencias, las potestades reglamentaria y de autoorganización (art. 4.1.a de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, LBRL), y el art. 128.1 de la Ley 39/2015 reconoce la potestad reglamentaria de los órganos de gobierno locales de acuerdo con la Constitución, los Estatutos y la LBRL. Es una manifestación de la autonomía local garantizada por los arts. 137 y 140 de la Constitución. Las normas locales se subordinan a las leyes y a los reglamentos estatales y autonómicos, y no pueden regular materias reservadas a la ley; pero, como excepción, el título XI de la LBRL (arts. 139-141) permite que las ordenanzas tipifiquen infracciones y sanciones de convivencia en defecto de normativa sectorial (se estudia en el tema 11). Los productos de esta potestad son las ordenanzas y los reglamentos, aprobados por el Pleno, y los bandos, que dicta el Alcalde. Además, las ordenanzas y los bandos son medios de intervención de las Entidades locales en la actividad de los ciudadanos, junto con la licencia, la comunicación previa o declaración responsable, el control posterior y las órdenes individuales, siempre con igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad (art. 84 LBRL).

Ordenanzas y reglamentos: concepto y clases. Son disposiciones de carácter general aprobadas por el Pleno de la Corporación (art. 22.2.d LBRL). La práctica y la doctrina suelen llamar ordenanzas a las normas que regulan la actividad de los ciudadanos y sus relaciones con el municipio (ordenanzas de convivencia, de tráfico y circulación, de terrazas, de animales, de ruidos…), y reglamentos a las que regulan la organización y el funcionamiento de los servicios municipales (por ejemplo, el reglamento del Cuerpo de Policía Local o de un servicio público), aunque la ley usa casi siempre los dos términos juntos y les da el mismo procedimiento. Entre las clases con régimen propio destacan: el reglamento orgánico, que regula la organización del Ayuntamiento y exige mayoría absoluta del número legal de miembros (art. 47.2.f LBRL); las ordenanzas fiscales, que establecen y regulan los tributos locales y siguen el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL, Real Decreto Legislativo 2/2004, arts. 15-19); y las ordenanzas urbanísticas, que se rigen además por la legislación urbanística. La regla general para aprobar acuerdos es la mayoría simple de los miembros presentes, que existe cuando los votos afirmativos son más que los negativos (art. 47.1 LBRL).

Procedimiento general de aprobación de ordenanzas y reglamentos (art. 49 LBRL). Primero, aprobación inicial por el Pleno. Segundo, información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para presentar reclamaciones y sugerencias. Tercero, resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas en plazo y aprobación definitiva por el Pleno; si no se ha presentado ninguna, el acuerdo inicial se entiende definitivamente adoptado sin nuevo acuerdo. Antes de redactar el texto debe sustanciarse una consulta pública a través del portal web (art. 133.1 Ley 39/2015, inciso que la STC 55/2018 consideró básico y aplicable a todas las Administraciones), de la que puede prescindirse en las normas presupuestarias u organizativas de la Administración local o cuando concurran razones graves de interés público (primer párrafo del art. 133.4, también básico). Las disposiciones generales locales no admiten recurso administrativo (art. 112.3 Ley 39/2015) y se impugnan ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia (art. 10.1.b de la Ley 29/1998).

Publicación y entrada en vigor. Las ordenanzas, incluido el articulado de las normas de los planes urbanísticos, se publican en el «Boletín Oficial» de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo del art. 65.2 LBRL, es decir, quince días hábiles (el plazo de que disponen el Estado y la comunidad autónoma para requerir la anulación del acuerdo, contado desde que reciben su comunicación), salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales, que siguen su ley propia (art. 70.2 LBRL). Por eso, cuando una ordenanza de convivencia o de tráfico se publica en el BOP de Toledo, Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara o Albacete, la Policía Local no puede denunciar con ella hasta que, publicado el texto íntegro, haya transcurrido además ese plazo.

Especialidades de los municipios de gran población (título X LBRL). En ellos, la aprobación y modificación de las ordenanzas y reglamentos municipales corresponde al Pleno (art. 123.1.d), pero la aprobación de los proyectos de ordenanzas y reglamentos, incluidos los orgánicos (salvo las normas del Pleno y sus comisiones), corresponde a la Junta de Gobierno Local (art. 127.1.a), que es quien formula la iniciativa. Los reglamentos orgánicos requieren mayoría absoluta del número legal de miembros (art. 123.2), y tienen siempre naturaleza orgánica, entre otras, la regulación del Pleno, del Consejo Social de la ciudad, de la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones y de los procedimientos de participación ciudadana (art. 123.1.c). La competencia del Pleno para aprobar ordenanzas y reglamentos puede delegarse en las comisiones del Pleno (art. 123.3).

Las ordenanzas fiscales (TRLRHL). Las entidades locales deben acordar la imposición y supresión de sus tributos propios y aprobar las ordenanzas fiscales que los regulan (art. 15), que contendrán al menos el hecho imponible, el sujeto pasivo, las exenciones y bonificaciones, la base, el tipo o cuota, el período impositivo y el devengo, los regímenes de declaración e ingreso y las fechas de aprobación y aplicación (art. 16). Los acuerdos provisionales se exponen en el tablón de anuncios durante treinta días como mínimo, con anuncio en el boletín oficial de la provincia y, en las diputaciones y en los ayuntamientos de más de 10.000 habitantes, también en un diario de los de mayor difusión de la provincia (art. 17.1 y 17.2). Si no hay reclamaciones, el acuerdo provisional se entiende definitivo sin necesidad de acuerdo plenario (17.3), y la ordenanza no entra en vigor hasta publicar su texto íntegro en el boletín oficial de la provincia (17.4). Contra ellas solo cabe recurso contencioso-administrativo desde su publicación (art. 19.1).

Los bandos. Corresponde al Alcalde «dictar bandos» (art. 21.1.e LBRL), atribución que no puede delegar (art. 21.3). La LBRL no los define; la doctrina distingue los bandos que se limitan a recordar o dar publicidad a normas ya vigentes o a anunciar actos municipales (calendario fiscal, fiestas, recomendaciones por olas de calor, avisos de cortes de tráfico) de los que contienen órdenes concretas, que no pueden crear obligaciones nuevas ni contradecir ordenanzas, salvo los dictados en situaciones de urgencia: en caso de catástrofe, infortunio público o grave riesgo, el Alcalde puede adoptar personalmente y bajo su responsabilidad las medidas necesarias, dando cuenta inmediata al Pleno (art. 21.1.m), y suele hacerlo mediante bando. A diferencia de la ordenanza, el bando no necesita aprobación del Pleno ni información pública; basta con que el Alcalde lo dicte y se le dé publicidad (tablón de edictos, sede electrónica, bando en la vía pública). Su incumplimiento puede constituir desobediencia a la autoridad del Alcalde, que este puede sancionar si una norma lo tipifica (art. 21.1.n), y la Policía Local suele encargarse de vigilar su cumplimiento.

Información ciudadana. Las Corporaciones locales facilitarán la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local, pero las formas de participación que establezcan no pueden menoscabar las facultades de decisión de los órganos representativos (art. 69 LBRL). Las sesiones del Pleno son públicas, aunque pueden ser secretos el debate y la votación de asuntos que afecten al honor, la intimidad personal y familiar y la propia imagen (art. 18.1 CE) si así se acuerda por mayoría absoluta; las sesiones de la Junta de Gobierno Local no son públicas (art. 70.1). Todos los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones de los acuerdos y sus antecedentes y a consultar archivos y registros, y la denegación o limitación por razones de seguridad y defensa del Estado, averiguación de delitos o intimidad debe hacerse por resolución motivada (art. 70.3). Las Administraciones con competencias urbanísticas deben tener a disposición de los ciudadanos copias completas del planeamiento vigente y publicarlo por medios telemáticos (art. 70 ter). Entre los derechos de los vecinos está el de ser informados, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal (art. 18.1.e).

Participación ciudadana. Los ayuntamientos deben regular en normas de carácter orgánico procedimientos y órganos para la efectiva participación de los vecinos, en todo el municipio y en los distritos si existen (art. 70 bis.1 LBRL). Los vecinos con derecho de sufragio activo en las elecciones municipales pueden ejercer la iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos, actuaciones o proyectos de reglamentos en materias municipales, suscritas por el 20 % de los vecinos en municipios de hasta 5.000 habitantes, el 15 % de 5.001 a 20.000 y el 10 % a partir de 20.001; se debaten y votan en el Pleno, con informe previo de legalidad del Secretario y, si tienen contenido económico, del Interventor (70 bis.2). Los municipios deben impulsar el uso interactivo de las tecnologías de la información para la participación, la presentación de documentos y las consultas (70 bis.3). Los Alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación, pueden someter a consulta popular asuntos de la competencia propia municipal y de carácter local de especial relevancia, excepto los relativos a la Hacienda local (art. 71). Las Corporaciones favorecen las asociaciones vecinales, les facilitan información, el uso de medios públicos y ayudas, impulsan su participación en la gestión y pueden declararlas de utilidad pública (art. 72). En los municipios de gran población, la Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones y el Consejo Social de la ciudad completan este sistema.

Claves para el examen

• Art. 4.1.a LBRL: los municipios tienen potestad reglamentaria y de autoorganización.
• Art. 22.2.d LBRL: el Pleno aprueba el reglamento orgánico y las ordenanzas.
• Art. 21.1.e y 21.3 LBRL: el Alcalde dicta bandos y no puede delegar esta atribución.
• Art. 49 LBRL: aprobación inicial por el Pleno, información pública mínima de 30 días y aprobación definitiva por el Pleno.
• Art. 49 LBRL: sin reclamaciones ni sugerencias, el acuerdo inicial queda definitivamente adoptado.
• Art. 70.2 LBRL: las ordenanzas se publican en el BOP y entran en vigor tras su publicación completa y el plazo del art. 65.2 (15 días hábiles).
• Art. 47.2.f LBRL: el reglamento orgánico exige mayoría absoluta del número legal de miembros.
• Art. 127.1.a LBRL: en gran población, la Junta de Gobierno aprueba los proyectos de ordenanzas; el Pleno, las ordenanzas (123.1.d).
• Art. 17 TRLRHL: ordenanzas fiscales expuestas 30 días; diario de mayor difusión en ayuntamientos de más de 10.000 habitantes.
• Art. 19.1 TRLRHL: contra las ordenanzas fiscales solo cabe recurso contencioso-administrativo.
• Art. 84.1.a LBRL: ordenanzas y bandos son medios de intervención en la actividad de los ciudadanos.
• Art. 70.1 LBRL: Pleno público (secreto por mayoría absoluta si afecta al art. 18.1 CE); Junta de Gobierno no pública.
• Art. 70 bis.2 LBRL: iniciativa popular firmada por el 20 % / 15 % / 10 % según población.
• Art. 71 LBRL: consulta popular: mayoría absoluta del Pleno y autorización del Gobierno de la Nación; nunca sobre Hacienda local.

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