Tema 8: Derecho administrativo, fuentes y reglamentos

Policía Local de Castilla-La Mancha · categoría de Policía

Epígrafe oficial

El Derecho administrativo general. La Administración Pública. Concepto. Fuentes del derecho administrativo: enumeración y clasificación. La jerarquía normativa. Los Reglamentos.

Resumen

El Derecho administrativo es la rama del Derecho público que regula la organización de las Administraciones Públicas, su actividad y sus relaciones con los ciudadanos. Su punto de partida está en la Constitución: los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE); la Administración «sirve con objetividad los intereses generales» y actúa «con sometimiento pleno a la ley y al Derecho» (art. 103.1 CE), y los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE). Por eso se dice que el Derecho administrativo es el Derecho propio de la Administración: le da poderes (potestades) que un particular no tiene, pero la somete a la ley y al control judicial.

Concepto legal de Administración Pública. La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, coinciden (art. 2.3 de ambas): tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de ellas. Junto a ellas, el «sector público» incluye también el sector público institucional: entidades de derecho privado vinculadas o dependientes (sujetas a la ley, en todo caso, cuando ejercen potestades administrativas) y Universidades públicas (art. 2.1 y 2.2). Cada Administración actúa para el cumplimiento de sus fines «con personalidad jurídica única» (art. 3.4 Ley 40/2015). Un Ayuntamiento de Castilla-La Mancha, del que depende la Policía Local, es por tanto Administración Pública.

Principios de actuación. El art. 103.1 CE enumera los principios organizativos: eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación. El art. 3.1 de la Ley 40/2015 los repite y añade que las Administraciones respetarán, entre otros, el servicio efectivo a los ciudadanos; la simplicidad, claridad y proximidad; la participación, objetividad y transparencia; la buena fe, confianza legítima y lealtad institucional; la responsabilidad por la gestión pública; la eficiencia en la asignación de recursos y la cooperación, colaboración y coordinación entre Administraciones. El art. 9.3 CE, por su parte, garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Fuentes del Derecho: enumeración. El art. 1.1 del Código Civil dice que las fuentes del ordenamiento jurídico español son «la ley, la costumbre y los principios generales del derecho», con un orden de prelación: la costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada (art. 1.3); los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento (art. 1.4). La jurisprudencia no es fuente en sentido estricto: «complementará» el ordenamiento con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo (art. 1.6). Los tratados internacionales solo se aplican directamente cuando se han publicado íntegramente en el «Boletín Oficial del Estado» (art. 1.5 CC); una vez publicados oficialmente forman parte del ordenamiento interno (art. 96.1 CE). Los jueces tienen el deber inexcusable de resolver ateniéndose al sistema de fuentes (art. 1.7 CC). En Derecho administrativo la costumbre tiene muy poco papel, porque la Administración actúa con sometimiento a la ley.

Clasificación de las fuentes. Se distinguen las fuentes escritas (Constitución, tratados y Derecho de la Unión Europea, leyes, normas del Gobierno con rango de ley y reglamentos) y las no escritas (costumbre y principios generales), y las fuentes directas, que crean Derecho, de las indirectas o de conocimiento (jurisprudencia y doctrina), que ayudan a interpretarlo. Entre las leyes, el art. 81 CE reserva a la ley orgánica el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, la aprobación de los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución, y exige para aprobarla, modificarla o derogarla mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. La ley ordinaria regula el resto. Las Comunidades Autónomas, como Castilla-La Mancha, aprueban sus propias leyes en sus Parlamentos.

Normas del Gobierno con rango de ley. El Decreto Legislativo nace de una delegación de las Cortes (arts. 82-85 CE): se otorga mediante ley de bases para formar un texto articulado o mediante ley ordinaria para refundir varios textos en uno; debe ser expresa, para materia concreta y con plazo, se agota con su uso y no puede subdelegarse en autoridades distintas del Gobierno (art. 82.3); la ley de bases no puede autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas (art. 83). El Decreto-ley (art. 86 CE) se dicta en caso de «extraordinaria y urgente necesidad», no puede afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general, y el Congreso debe convalidarlo o derogarlo en los treinta días siguientes a su promulgación. Los órganos de gobierno autonómicos pueden aprobar normas equivalentes en su territorio (art. 127 Ley 39/2015).

La jerarquía normativa. Las normas se ordenan por rango y la inferior no puede contradecir a la superior: «Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior» (art. 1.2 CC); «Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior» (art. 128.3 Ley 39/2015). En la cúspide está la Constitución; después la ley y las normas con rango de ley; y por debajo los reglamentos, que entre sí también se ordenan: en el Estado, primero las disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordado en Consejo de Ministros y después las aprobadas por Orden Ministerial (art. 24.2 Ley 50/1997, del Gobierno). Son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales (art. 47.2 Ley 39/2015). Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si no disponen otra cosa, solo se derogan por otras posteriores y no tienen efecto retroactivo si no lo disponen (art. 2 CC).

Los reglamentos. Son disposiciones de carácter general dictadas por la Administración, con rango inferior a la ley. La potestad reglamentaria la tiene el Gobierno (art. 97 CE) y, según el art. 128.1 de la Ley 39/2015, también los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y los órganos de gobierno locales, de acuerdo con la Constitución, los Estatutos y la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local. Sus límites están en el art. 128.2: no pueden vulnerar la Constitución o las leyes ni regular materias reservadas a las Cortes o a los Parlamentos autonómicos y, sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, ni tributos u otras prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Por su relación con la ley se suelen clasificar en ejecutivos (desarrollan una ley; el art. 22.3 de la LO 3/1980 exige para los estatales el dictamen del Consejo de Estado), independientes u organizativos (regulan la propia organización) y de necesidad; por el órgano que los dicta, en estatales, autonómicos y locales (ordenanzas y reglamentos municipales, tema 16); y por sus efectos, en externos o jurídicos y en internos u organizativos. El principio de inderogabilidad singular impide que una resolución particular vulnere un reglamento, aunque la dicte un órgano de igual o superior jerarquía (art. 37 Ley 39/2015). En el Estado las formas son los Reales Decretos y las Órdenes Ministeriales (art. 24.1 Ley 50/1997).

Elaboración de normas (título VI de la Ley 39/2015, arts. 127-133). Las Administraciones actuarán conforme a los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y lo justificarán en la exposición de motivos o en el preámbulo (art. 129.1). Las habilitaciones para desarrollar una ley se confieren, con carácter general, al Gobierno; la atribución directa a los ministros es excepcional (art. 129.4; la STC 55/2018 anuló los incisos «o Consejo de Gobierno respectivo» y «o de las consejerías de Gobierno»). Las normas deben publicarse en el diario oficial correspondiente para entrar en vigor (art. 131); cada año se publica un Plan Normativo (art. 132), y antes de redactar el texto se hace una consulta pública en el portal web sobre los problemas, la necesidad y oportunidad, los objetivos y las alternativas (art. 133.1), seguida de audiencia e información pública cuando la norma afecte a derechos e intereses legítimos (art. 133.2). Ojo: la STC 55/2018 declaró los arts. 129 (salvo los párrafos segundo y tercero del 129.4), 130, 132 y 133 contrarios al orden constitucional de competencias en lo que afecta a la iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas, y los arts. 132 y 133 también en lo que afecta a sus reglamentos (salvo la consulta pública previa del art. 133.1 y el primer párrafo del 133.4); en el Estado los desarrolla el art. 26 de la Ley 50/1997 (consulta de al menos quince días naturales y audiencia de al menos quince días hábiles, reducible a siete).

Control de los reglamentos. Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabe recurso en vía administrativa (art. 112.3 Ley 39/2015): se impugnan ante la jurisdicción contencioso-administrativa, bien directamente, bien de forma indirecta al recurrir los actos que las aplican (art. 26 Ley 29/1998), y no impugnarlas en su momento no impide después el recurso indirecto (art. 26.2). Si un juez anula un acto por considerar ilegal el reglamento aplicado, debe plantear la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para el recurso directo (art. 27.1). El recurso de inconstitucionalidad, en cambio, se reserva a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (art. 161.1.a CE), así que no es la vía para atacar un reglamento.

Claves para el examen

Art. 103.1 CE: la Administración sirve con objetividad los intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho; principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
Art. 2.3 Leyes 39/2015 y 40/2015: son Administraciones Públicas la AGE, las CCAA, las Entidades Locales y los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes.
Art. 3.4 Ley 40/2015: cada Administración actúa con personalidad jurídica única.
Art. 1.1 CC: fuentes = ley, costumbre y principios generales del derecho; la costumbre debe probarse (1.3).
Art. 1.6 CC: la jurisprudencia del Tribunal Supremo «complementará» el ordenamiento; no es fuente directa.
Art. 1.5 CC: los tratados solo se aplican directamente tras su publicación íntegra en el BOE.
Art. 81 CE: ley orgánica = mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto.
Art. 82 CE: ley de bases para textos articulados; ley ordinaria para textos refundidos; sin subdelegación.
Art. 86 CE: decreto-ley por extraordinaria y urgente necesidad; convalidación en 30 días por el Congreso.
Art. 2.1 CC: las leyes entran en vigor a los 20 días de su completa publicación en el BOE, salvo que dispongan otra cosa.
Art. 24.2 Ley 50/1997: jerarquía de reglamentos estatales: Real Decreto (Presidente o Consejo de Ministros) y después Orden Ministerial.
Art. 128.2 Ley 39/2015: el reglamento no puede tipificar infracciones ni establecer sanciones o tributos.
Art. 37 Ley 39/2015: inderogabilidad singular; la resolución que vulnera un reglamento es nula.
Art. 129.1 Ley 39/2015: seis principios de buena regulación (necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia).
Art. 112.3 Ley 39/2015: contra las disposiciones generales no cabe recurso en vía administrativa; art. 26 Ley 29/1998: recurso indirecto.

Truco

Fuentes del Código Civil en orden: «Le Co Pri» (Ley, Costumbre, Principios); la Jurisprudencia «Juega de complemento» (art. 1.6). Para la buena regulación del art. 129: «NE-EPRO-SE-TRA-EFI»: NEcesidad, Eficacia, PROporcionalidad, SEguridad jurídica, TRAnsparencia y EFIciencia.

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