Tema 7: Fuentes del derecho, ordenanzas y bandos

Policía Local de la Región de Murcia · categoría de Agente

Resumen

Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho (art. 1.1 del Código Civil). Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2); la costumbre rige solo en defecto de ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y resulta probada (art. 1.3); los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador (art. 1.4). Los tratados se aplican cuando se publican íntegramente en el BOE (art. 1.5) y la jurisprudencia del Tribunal Supremo complementa el ordenamiento (art. 1.6). En Derecho público la Constitución está en la cúspide y garantiza la legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE).

La ley: concepto y clases. La ley es la norma escrita aprobada por el poder legislativo (Cortes Generales o asambleas autonómicas). Las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución, y exigen mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto (art. 81 CE). Las leyes ordinarias se aprueban por mayoría simple. Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si no disponen otra cosa (art. 2.1 CC), solo se derogan por otras posteriores (art. 2.2) y no tienen efecto retroactivo si no lo dicen (art. 2.3).

Normas del Gobierno con rango de ley. Las Cortes pueden delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley: mediante ley de bases para textos articulados o mediante ley ordinaria para refundir varios textos legales en uno solo (art. 82.2 CE); la delegación debe ser expresa, para materia concreta y con plazo, y no cabe en materias de ley orgánica (arts. 82.1 y 82.3). Las disposiciones del Gobierno que contienen legislación delegada se llaman decretos legislativos (art. 85), como el RDL 6/2015 de tráfico o el RDL 5/2015 del Empleado Público. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede dictar decretos-leyes, que no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general, y que el Congreso debe convalidar o derogar en los treinta días siguientes a su promulgación (art. 86).

El reglamento es la norma escrita dictada por la Administración en ejercicio de la potestad reglamentaria, de rango inferior a la ley. El Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes (art. 97 CE). La Ley 39/2015 atribuye esta potestad al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y a los órganos de gobierno locales (art. 128.1). Su fundamento es la necesidad de desarrollar y ejecutar las leyes y de organizar la propia Administración. Por su relación con la ley, se distinguen los reglamentos ejecutivos (desarrollan una ley), los independientes (organizativos, sin ley previa) y los de necesidad; por su órgano, estatales, autonómicos y locales; por sus efectos, jurídicos o normativos (ad extra) y administrativos u organizativos (ad intra).

Límites de la potestad reglamentaria (art. 128.2 y 128.3 de la Ley 39/2015). Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a las Cortes o a las asambleas autonómicas. Sin perjuicio de su función de desarrollo o colaboración con la ley, no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, ni establecer penas o sanciones, tributos, exacciones parafiscales u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público. Deben respetar el orden de jerarquía de las leyes: ninguna disposición administrativa puede vulnerar los preceptos de otra de rango superior. En el Estado, primero van las disposiciones aprobadas por real decreto del Presidente o del Consejo de Ministros y después las aprobadas por orden ministerial (art. 24.2 de la Ley 50/1997). Para entrar en vigor tienen que publicarse en el diario oficial (art. 131 de la Ley 39/2015). Los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho (art. 47.2 de la Ley 39/2015) y pueden recurrirse ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Elaboración de normas. Las Administraciones deben actuar conforme a los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia (art. 129 de la Ley 39/2015). Antes de redactar un anteproyecto de ley o un proyecto de reglamento debe hacerse una consulta pública en el portal web sobre los problemas que se quieren solucionar, la necesidad y oportunidad de la norma, sus objetivos y las alternativas (art. 133.1), y si la norma afecta a derechos e intereses legítimos se publica el texto para audiencia (art. 133.2). En el Estado, el procedimiento de elaboración de los reglamentos está en el art. 26 de la Ley 50/1997.

La potestad reglamentaria municipal. A los municipios, provincias e islas les corresponden, en su calidad de Administraciones territoriales, las potestades reglamentaria y de autoorganización (art. 4.1.a LBRL). Se ejerce mediante ordenanzas (normas generales que regulan la actividad de los vecinos y los servicios: ordenanzas de convivencia, de tráfico, de ruidos, de terrazas) y reglamentos (sobre todo el reglamento orgánico, que regula la organización del ayuntamiento, y los de servicios, como el del Cuerpo de Policía Local). Las ordenanzas fiscales regulan los tributos locales según el texto refundido de la Ley de Haciendas Locales. Las entidades locales intervienen la actividad de los ciudadanos, entre otros medios, a través de ordenanzas y bandos (art. 84.1.a LBRL). Las ordenanzas pueden tipificar infracciones y sanciones en defecto de normativa sectorial, para ordenar la convivencia y el uso de servicios y espacios públicos (art. 139), clasificándolas en muy graves, graves y leves (art. 140), con multas de hasta 3.000, 1.500 y 750 euros, salvo previsión legal distinta (art. 141).

Procedimiento de aprobación de las ordenanzas (art. 49 LBRL): aprobación inicial por el Pleno; información pública y audiencia a los interesados durante al menos treinta días para reclamaciones y sugerencias; y resolución de todas ellas con aprobación definitiva por el Pleno. Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, el acuerdo provisional se entiende definitivo sin nuevo acuerdo. La aprobación y modificación de las ordenanzas corresponde al Pleno (art. 22.2.d). Se publican en el Boletín Oficial de la Provincia (en Murcia, el BORM) y no entran en vigor hasta que se haya publicado completamente su texto y haya transcurrido el plazo de quince días hábiles del art. 65.2 (art. 70.2), salvo los presupuestos y las ordenanzas fiscales, que siguen la Ley de Haciendas Locales. En los municipios de gran población, la Junta de Gobierno Local aprueba los proyectos de ordenanzas (art. 127.1.a) y el Pleno las aprueba definitivamente (art. 123.1.d).

Los bandos. Corresponde al Alcalde dictar bandos (art. 21.1.e LBRL; en los municipios de gran población, art. 124.4.g: dictar bandos, decretos e instrucciones). El bando no es una norma de rango superior ni puede derogar ordenanzas: es un acto o disposición del Alcalde para recordar a los vecinos el cumplimiento de normas vigentes, dar a conocer acuerdos, instrucciones o actos (bandos de fiestas, de campañas) o, en situaciones de catástrofe o grave riesgo, adoptar personalmente medidas urgentes dando cuenta inmediata al Pleno (art. 21.1.m). Por eso suele distinguirse entre bandos ordinarios, que se limitan a recordar o aplicar normas, y bandos de urgencia o necesidad, que imponen medidas excepcionales y temporales.

Otras fuentes del Derecho administrativo. Además de la Constitución, la ley y el reglamento, son fuentes los tratados internacionales publicados en España (art. 96.1 CE), el Derecho de la Unión Europea, con primacía y en muchos casos efecto directo, los Estatutos de Autonomía y las leyes autonómicas, la costumbre (con muy poco papel en Derecho administrativo, salvo en algunos ámbitos locales como los aprovechamientos comunales) y los principios generales del derecho (legalidad, buena fe, confianza legítima, proporcionalidad), además del papel complementario de la jurisprudencia (art. 1.6 CC). Las circulares e instrucciones internas de los órganos superiores no son normas: dirigen la actividad de los órganos dependientes, y su incumplimiento no afecta por sí solo a la validez de los actos (art. 6 de la Ley 40/2015).

Claves para el examen

• Fuentes: ley, costumbre y principios generales del derecho (art. 1.1 CC).
• Carecen de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2 CC).
• Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE, salvo que digan otra cosa (art. 2.1 CC).
• Ley orgánica: mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto (art. 81.2 CE).
• Delegación legislativa: ley de bases para textos articulados y ley ordinaria para textos refundidos (art. 82.2 CE).
• Decreto-ley: extraordinaria y urgente necesidad; convalidación en treinta días (art. 86 CE).
• Potestad reglamentaria: Gobierno, órganos de gobierno autonómicos y órganos de gobierno locales (art. 128.1 Ley 39/2015).
• Los reglamentos no pueden tipificar infracciones ni establecer sanciones o tributos (art. 128.2).
• Jerarquía estatal: real decreto antes que orden ministerial (art. 24.2 Ley 50/1997).
• Potestades reglamentaria y de autoorganización de los municipios (art. 4.1.a LBRL).
• Ordenanzas: aprobación inicial, información pública mínima de 30 días y aprobación definitiva por el Pleno (art. 49 LBRL).
• Sin reclamaciones, el acuerdo provisional se entiende definitivo (art. 49).
• Entrada en vigor: publicación íntegra en el boletín y quince días hábiles (arts. 65.2 y 70.2 LBRL).
• Bandos: los dicta el Alcalde (art. 21.1.e LBRL).
• Multas de ordenanzas: hasta 3.000, 1.500 y 750 euros (art. 141 LBRL).

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