Tema 5: Organización territorial del Estado y comunidades autónomas

Policía Local de Castilla-La Mancha · categoría de Policía

Resumen

El tema se apoya en el título VIII de la Constitución, «De la Organización Territorial del Estado» (arts. 137-158), dividido en tres capítulos: principios generales (arts. 137-139), Administración local (arts. 140-142) y Comunidades Autónomas (arts. 143-158), y en la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, BOE-A-1980-21166), vigente y modificada por última vez en 2022 (LO 9/2022, que amplió los tributos cedibles). El punto de partida es el art. 2 CE: la indisoluble unidad de la Nación española y el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, con solidaridad entre ellas. Hoy existen diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas (Ceuta y Melilla).

Principios generales (arts. 137-139). El Estado se organiza territorialmente en municipios, provincias y Comunidades Autónomas, y todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (art. 137). El Estado garantiza el principio de solidaridad, velando por un equilibrio económico adecuado y justo entre las partes del territorio y atendiendo al hecho insular; las diferencias entre Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales (art. 138). Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio, y ninguna autoridad puede obstaculizar la libre circulación y establecimiento de personas ni la libre circulación de bienes (art. 139).

Administración local (arts. 140-142). La Constitución garantiza la autonomía de los municipios, que tienen personalidad jurídica plena; su gobierno corresponde a los Ayuntamientos, formados por Alcaldes y Concejales; los Concejales los eligen los vecinos por sufragio universal y los Alcaldes, los Concejales o los vecinos; la ley regula el concejo abierto (art. 140). La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, agrupación de municipios y división territorial para las actividades del Estado; alterar sus límites exige ley orgánica de las Cortes; su gobierno corresponde a las Diputaciones u otras corporaciones representativas, y en los archipiélagos las islas tienen Cabildos o Consejos (art. 141). Las Haciendas locales se nutren de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 142). Este bloque se desarrolla en el tema 15.

Acceso a la autonomía. La vía general (art. 143) permite que provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histórica se constituyan en Comunidad Autónoma; la iniciativa corresponde a todas las Diputaciones interesadas y a las dos terceras partes de los municipios que representen la mayoría del censo de cada provincia, en seis meses desde el primer acuerdo; si fracasa, solo puede reiterarse a los cinco años. La vía reforzada (art. 151) exigía tres cuartas partes de los municipios de cada provincia y referéndum con el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, y permitía asumir desde el principio el máximo de competencias. Por motivos de interés nacional, las Cortes pueden, mediante ley orgánica, autorizar una Comunidad uniprovincial sin los requisitos del art. 143, aprobar Estatutos para territorios no integrados en la organización provincial o sustituir la iniciativa de las corporaciones locales (art. 144). Castilla-La Mancha accedió por la vía del art. 143.

Los Estatutos de Autonomía son la norma institucional básica de cada Comunidad y el Estado los reconoce y ampara como parte de su ordenamiento (art. 147.1). Se aprueban por ley orgánica (art. 81.1) y deben contener, como mínimo, la denominación de la Comunidad, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de sus instituciones y las competencias asumidas con las bases para el traspaso de servicios (art. 147.2). Su reforma sigue el procedimiento que cada Estatuto fija y requiere siempre aprobación de las Cortes por ley orgánica (art. 147.3); los aprobados por la vía del art. 151 exigen además referéndum (art. 152.2). El proyecto de Estatuto de la vía del art. 143 lo elaboraba una asamblea de miembros de las Diputaciones y Diputados y Senadores de las provincias (art. 146). No se admite la federación de Comunidades Autónomas; pueden celebrar convenios para gestionar servicios propios, comunicándolos a las Cortes, pero los demás acuerdos de cooperación necesitan autorización de las Cortes Generales (art. 145).

Competencias. El art. 148.1 enumera las que pueden asumir las Comunidades, entre ellas la organización de sus instituciones, la ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, la agricultura, el turismo, la sanidad y, en su número 22.ª, «la vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones» y «la coordinación y demás facultades en relación con las policías locales» en los términos de una ley orgánica (la LO 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, base de la Ley 8/2002 de Coordinación de Policías Locales de Castilla-La Mancha). Pasados cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, pueden ampliar sus competencias dentro del marco del art. 149 (art. 148.2). El art. 149.1 reserva al Estado 32 materias exclusivas, entre ellas la nacionalidad y extranjería, las relaciones internacionales, la defensa, la Administración de Justicia, la legislación penal, el «tráfico y circulación de vehículos a motor» (21.ª) y la «seguridad pública», sin perjuicio de las policías autonómicas que prevean los Estatutos en el marco de una ley orgánica (29.ª).

Cláusulas de cierre y técnicas de flexibilización. Las materias no atribuidas expresamente al Estado pueden corresponder a las Comunidades si las asumen sus Estatutos; las no asumidas corresponden al Estado, cuyas normas prevalecen en caso de conflicto salvo en las competencias exclusivas autonómicas, y el derecho estatal es en todo caso supletorio (art. 149.3). El art. 150 prevé las leyes marco, que permiten a las Comunidades legislar en materias estatales dentro de principios y bases de una ley estatal (150.1); las leyes orgánicas de transferencia o delegación de facultades estatales (150.2), y las leyes de armonización, cuando lo exija el interés general, cuya necesidad aprecian las Cortes por mayoría absoluta de cada Cámara (150.3).

Instituciones y control. El art. 152.1 fija para los Estatutos del art. 151 una Asamblea Legislativa elegida por representación proporcional, un Consejo de Gobierno y un Presidente elegido por la Asamblea y nombrado por el Rey, y un Tribunal Superior de Justicia que culmina la organización judicial en la Comunidad; ese modelo lo han acabado adoptando todas las Comunidades. El control de la actividad autonómica corresponde al Tribunal Constitucional (normas con fuerza de ley), al Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado (funciones delegadas del art. 150.2), a la jurisdicción contencioso-administrativa (administración autónoma y reglamentos) y al Tribunal de Cuentas (control económico y presupuestario) (art. 153). Un Delegado del Gobierno dirige la Administración del Estado en el territorio de cada Comunidad (art. 154). Si una Comunidad incumple sus obligaciones o atenta gravemente contra el interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento a su Presidente y con aprobación de la mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias para obligarla (art. 155).

Financiación (arts. 156-158 CE). Las Comunidades tienen autonomía financiera conforme a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad, y pueden actuar como delegadas o colaboradoras del Estado en la recaudación (art. 156). Sus recursos son los impuestos cedidos, recargos y participaciones en ingresos del Estado; sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales; las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y otras asignaciones de los Presupuestos; los rendimientos de su patrimonio e ingresos de derecho privado, y las operaciones de crédito; no pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación (art. 157). Los Presupuestos pueden incluir una asignación para garantizar un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales, y el Fondo de Compensación, destinado a gastos de inversión para corregir desequilibrios, lo distribuyen las Cortes Generales (art. 158).

La LOFCA desarrolla esos preceptos. Crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera, órgano de coordinación formado por los Ministros de Hacienda y de Administraciones Públicas y el Consejero de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autónoma (art. 3). Enumera los recursos (art. 4), prohíbe que los tributos propios recaigan sobre hechos imponibles ya gravados por el Estado o por los tributos locales (art. 6), define los tributos cedidos (art. 10) y fija los que pueden cederse: IRPF e IVA hasta el 50 %, especiales de fabricación hasta el 58 %, Patrimonio, Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Sucesiones y Donaciones, Electricidad, Determinados Medios de Transporte, juego, Hidrocarburos y depósito de residuos (art. 11). Sobre endeudamiento, permite crédito a menos de un año para necesidades transitorias de tesorería y a más de un año solo para inversión y con anualidades que no superen el 25 % de los ingresos corrientes; para endeudarse en el extranjero o emitir deuda se necesita autorización del Estado (art. 14). El Fondo de Compensación se dota anualmente con al menos el 22,5 % de la base de cálculo de la inversión pública (art. 16). País Vasco y Navarra tienen regímenes forales propios: concierto y convenio económico (disposiciones adicionales primera y segunda). Castilla-La Mancha es de régimen común.

Claves para el examen

• Art. 137 CE: municipios, provincias y Comunidades Autónomas, con autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
• Art. 138.2 CE: las diferencias entre Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales.
• Art. 141.1 CE: alterar límites provinciales exige ley orgánica de las Cortes Generales.
• Art. 143 CE: iniciativa de Diputaciones y 2/3 de los municipios con mayoría del censo, en seis meses; si fracasa, se reitera a los cinco años.
• Art. 145 CE: prohibida la federación de Comunidades; acuerdos de cooperación con autorización de las Cortes.
• Art. 147 CE: el Estatuto es la norma institucional básica; su reforma exige siempre ley orgánica de las Cortes.
• Art. 148.1.22.ª CE: coordinación de las policías locales, en los términos de una ley orgánica.
• Art. 148.2 CE: tras cinco años, ampliación de competencias por reforma estatutaria.
• Art. 149.1 CE: 32 materias exclusivas del Estado; 21.ª tráfico y circulación; 29.ª seguridad pública.
• Art. 149.3 CE: cláusula residual; prevalencia del derecho estatal y supletoriedad.
• Art. 150 CE: leyes marco, leyes orgánicas de transferencia o delegación y leyes de armonización (mayoría absoluta de cada Cámara).
• Art. 153 CE: control por TC, Gobierno (previo dictamen del Consejo de Estado), contencioso-administrativo y Tribunal de Cuentas.
• Art. 155 CE: requerimiento al Presidente autonómico y aprobación por mayoría absoluta del Senado.
• LOFCA art. 3: Consejo de Política Fiscal y Financiera; art. 11: IRPF e IVA cedibles hasta el 50 %.
• LOFCA art. 14: crédito a menos de un año para tesorería; a más de un año solo para inversión y con anualidades hasta el 25 % de ingresos corrientes.

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