Tema 9: El derecho administrativo: fuentes y jerarquía

Policía Local de Galicia · categoría de Policía

Resumen

El derecho administrativo es la rama del Derecho público que regula la organización y la actividad de las Administraciones públicas y sus relaciones con la ciudadanía. Su base está en la Constitución: la Administración «sirve con objetividad los intereses generales» y actúa con «sometimiento pleno a la ley y al Derecho», según los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación (art. 103.1 CE). La Ley 40/2015 repite la fórmula y añade el sometimiento a la Constitución, con una lista de principios de actuación como el servicio efectivo a los ciudadanos, la buena fe, la confianza legítima y la lealtad institucional (art. 3.1). Ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento (art. 9.1 CE), y el art. 9.3 CE garantiza, entre otros, los principios de legalidad, jerarquía normativa y publicidad de las normas. Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE).

Las fuentes del Derecho son las formas en que se crean las normas. El art. 1.1 del Código Civil enumera tres: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho, y las ordena por su aplicación. La costumbre solo rige en defecto de ley aplicable, si no es contraria a la moral o al orden público y si resulta probada (art. 1.3); los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre, aunque informan todo el ordenamiento (art. 1.4). La jurisprudencia no es fuente: «complementará el ordenamiento jurídico» con la doctrina reiterada del Tribunal Supremo (art. 1.6). Los tratados internacionales solo se aplican directamente cuando se han publicado íntegros en el BOE (art. 1.5 CC); la Constitución añade que, una vez publicados oficialmente, forman parte del ordenamiento interno y solo se derogan, modifican o suspenden según sus propias normas o el Derecho internacional (art. 96.1 CE). Determinar las fuentes del Derecho es competencia exclusiva del Estado, con respeto al Derecho foral o especial (art. 149.1.8.ª CE).

El título preliminar del Código Civil fija también la eficacia de las normas. Las leyes entran en vigor a los veinte días de su completa publicación en el BOE si no disponen otra cosa (art. 2.1); solo se derogan por otras posteriores, y la simple derogación de una ley no hace revivir las que ella derogó (art. 2.2); no tienen efecto retroactivo si no lo dicen (art. 2.3). Las normas se interpretan según el sentido propio de sus palabras, el contexto, los antecedentes y la realidad social, atendiendo «fundamentalmente al espíritu y finalidad» (art. 3.1). Cabe la analogía cuando hay identidad de razón, pero no para las leyes penales, las excepcionales ni las de ámbito temporal (art. 4.1 y 4.2). La ignorancia de las leyes no excusa de su cumplimiento (art. 6.1) y los actos contrarios a normas imperativas o prohibitivas son nulos de pleno derecho salvo que la norma diga otra cosa (art. 6.3).

La jerarquía normativa significa que una norma inferior no puede contradecir a una superior: «Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior» (art. 1.2 CC). En la cúspide está la Constitución, norma suprema a la que se sujetan todos (art. 9.1 CE). Por debajo están las leyes y las normas con rango de ley, y después los reglamentos. El control también es distinto: las leyes y normas con fuerza de ley solo las enjuicia el Tribunal Constitucional, por recurso de inconstitucionalidad (art. 161.1.a CE) o por la cuestión que plantea un juez que duda de una ley aplicable al caso (art. 163 CE); los reglamentos los controlan los tribunales ordinarios, en especial la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 106.1 y 153.c CE). Entre leyes estatales y autonómicas no rige la jerarquía sino la competencia: el Derecho estatal prevalece en lo no atribuido en exclusiva a las comunidades y es supletorio del autonómico (art. 149.3 CE).

La ley es la norma que aprueba el poder legislativo. Las leyes orgánicas son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (art. 81.1 CE); las restantes son ordinarias. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, y también pueden promoverla las Asambleas autonómicas y la iniciativa popular (art. 87 CE). El Gobierno la ejerce elaborando anteproyectos y remitiendo proyectos de ley a las Cortes (art. 127 Ley 39/2015). Una vez aprobadas, el Rey sanciona las leyes en quince días, las promulga y ordena su publicación (art. 91 CE). En Galicia, el Parlamento ejerce la potestad legislativa de la comunidad (art. 10.1.a del Estatuto) y las leyes gallegas las promulga en nombre del Rey el Presidente de la Xunta, que ordena su publicación en el Diario Oficial de Galicia (art. 24 Ley 1/1983).

El Gobierno puede dictar normas con rango de ley en dos casos. Por delegación de las Cortes dicta Decretos Legislativos (art. 85 CE): la delegación no cabe en materias de ley orgánica (art. 82.1), se otorga por ley de bases para formar textos articulados o por ley ordinaria para refundir textos (art. 82.2), debe ser expresa, para materia concreta y con plazo, se agota con su uso y no permite subdelegar en autoridades distintas del Gobierno (art. 82.3); la ley de bases no puede autorizar su propia modificación ni facultar para dictar normas retroactivas (art. 83). En caso de «extraordinaria y urgente necesidad» dicta Decretos-leyes, que no pueden afectar a las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades del título I, al régimen de las comunidades autónomas ni al Derecho electoral general (art. 86.1), y que el Congreso convalida o deroga; las Cortes pueden además tramitarlos como proyectos de ley por urgencia (art. 86.3). El Parlamento de Galicia puede delegar en la Xunta su potestad legislativa con los mismos límites (art. 10.1.a del Estatuto y arts. 53-56 de la Ley 1/1983), pero no en el régimen electoral, el presupuesto, las leyes institucionales ni las que exijan mayoría cualificada (art. 53.3).

El reglamento es la norma escrita que dicta la Administración, subordinada a la ley. La Constitución atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria (art. 97 CE) y la Ley 39/2015 la reparte entre el Gobierno de la Nación, los órganos de gobierno de las comunidades autónomas y los órganos de gobierno locales (art. 128.1). Sus límites están en el art. 128.2: los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución ni las leyes, ni regular materias reservadas a las Cortes o a los Parlamentos autonómicos, ni tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones o crear tributos, aunque pueden desarrollar o colaborar con la ley. Las disposiciones administrativas se ordenan según la jerarquía que fijen las leyes y ninguna puede vulnerar otra de rango superior (art. 128.3). Las que lo hacen, o regulan materias reservadas a la ley, o establecen la retroactividad de disposiciones sancionadoras desfavorables, son nulas de pleno derecho (art. 47.2 Ley 39/2015).

La Ley 50/1997, del Gobierno, fija la forma y la jerarquía de las normas estatales (art. 24). Las decisiones del Gobierno revisten la forma de Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, Reales Decretos del Presidente, Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, Acuerdos, y Órdenes Ministeriales para las disposiciones de los Ministros. Los reglamentos se ordenan así: primero los aprobados por Real Decreto del Presidente o acordado en Consejo de Ministros; después, los aprobados por Orden Ministerial (art. 24.2). Las normas que imponen nuevas obligaciones a quien ejerce una actividad económica o profesional entran en vigor el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación, salvo los reales decretos-leyes (art. 23). En Galicia, las disposiciones generales del Consello de la Xunta adoptan la forma de Decreto y las de los conselleiros la de Orden (arts. 37 y 38 Ley 1/1983); la jerarquía es Decretos, Órdenes de las Comisiones Delegadas y Órdenes de los conselleiros (art. 39), y son nulas las normas reglamentarias que infrinjan otras de rango superior (art. 40). Todas las normas deben publicarse en el diario oficial para entrar en vigor (art. 131 Ley 39/2015).

La elaboración de las normas sigue los principios de buena regulación: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, que deben justificarse en la exposición de motivos o en el preámbulo (art. 129.1 Ley 39/2015). Las Administraciones aprueban cada año un Plan Normativo con las iniciativas del año siguiente (art. 132) y, antes de redactar un proyecto de ley o de reglamento, hacen una consulta pública en su portal web sobre los problemas, la necesidad, los objetivos y las alternativas (art. 133.1); si la norma afecta a derechos e intereses legítimos, publican el texto para dar audiencia (art. 133.2). Según la nota del BOE, la STC 55/2018 declaró estos artículos contrarios al orden constitucional de competencias en los términos de su fundamento 7: no rigen para las iniciativas legislativas de las comunidades autónomas y, en buena parte de los arts. 132 y 133, tampoco para sus reglamentos. Para el Estado, el art. 26 de la Ley 50/1997 detalla el procedimiento: consulta pública de quince días naturales como mínimo, Memoria del Análisis de Impacto Normativo, informes, audiencia de quince días hábiles como regla general y dictamen del Consejo de Estado cuando sea preceptivo.

Claves para el examen

• Fuentes: la ley, la costumbre y los principios generales del derecho (art. 1.1 CC).
• Jerarquía: no valen las disposiciones que contradigan otra de rango superior (art. 1.2 CC; art. 9.3 CE).
• Costumbre: solo sin ley aplicable, no contraria a la moral o al orden público y probada (art. 1.3 CC).
• Jurisprudencia: doctrina reiterada del Tribunal Supremo que complementa el ordenamiento (art. 1.6 CC).
• Tratados: aplicación directa solo tras su publicación íntegra en el BOE (art. 1.5 CC; art. 96.1 CE).
• Vigencia: veinte días tras la completa publicación, salvo que la ley diga otra cosa (art. 2.1 CC).
• Sin analogía para leyes penales, excepcionales y de ámbito temporal (art. 4.2 CC).
• Administración: objetividad y sometimiento pleno a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE; art. 3.1 Ley 40/2015).
• Decreto Legislativo: delegación expresa, materia concreta, plazo y sin subdelegación (arts. 82-85 CE).
• Decreto-ley: extraordinaria y urgente necesidad; no toca el título I ni el régimen autonómico (art. 86.1 CE).
• Potestad reglamentaria: Gobierno, órganos de gobierno autonómicos y locales (art. 97 CE; art. 128.1 Ley 39/2015).
• El reglamento no tipifica infracciones ni establece sanciones o tributos (art. 128.2 Ley 39/2015).
• Reglamento que vulnera la ley o invade su reserva: nulo de pleno derecho (art. 47.2 Ley 39/2015).
• Estado: Real Decreto por encima de Orden Ministerial (art. 24.2 Ley 50/1997).
• Galicia: Decretos, Órdenes de Comisiones Delegadas y Órdenes de conselleiros (art. 39 Ley 1/1983).

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